关于提升保障性住房融资能力的思考

【摘 要】稳定的资金来源就成为建立住房保障制度的根本保证。我国虽然建立起相对完整的保障性住房融资体系，但融资渠道单一、资金投入小，资金来源不稳定等问题始终困扰着保障性住房的有效供给，如何提升保障性住房融资能力已成为当务之急。

【关键词】保障性住房；融资能力；住房保障制度

按照国务院的要求，2007年起，各地加快了保障性住房的建设。但是，目前一些群众的住房仍然比较困难，特别是居住在棚户区内的家庭住房状况很差，房屋破旧，设施简陋，安全隐患十分突出。这些家庭均为低收入和中等偏下收入群体，他们渴望改善住房条件，却又没有足够的经济能力，迫切要求对棚户区进行改造。稳定的资金来源就成为建立住房保障制度的根本保证，它直接关系到保障性住房的运作效率。鉴于住房保障制度是社会保障制度的重要组成部分，政府应在住房保障制度的融资过程中发挥重要的作用，即建立以财政预算安排为主、住房公积金增值收益和土地出让收益等为辅的多渠道筹措资金的体系。

一、保障性住房现行融资体系

1.以公共财政为基础安排的专项建设资金

我国的财政支付能力是保证住房保障机制运行具有可持续性的基础性因素。由于住房保障制度本质上和其他社会保障制度一样，是政府向居民提供的一种公共产品，其效用是通过支付转移的方式实现社会收入的再分配，以保持社会公平和社会稳定，使广大中低收入居民家庭也能够享受经济发展的利益，因此必须将公共住房资金需求纳入公共财政预算支出之中，根据公共住房的需求量和财政支持能力，确定年度公共住房经费支出水平，保障这项制度长期稳定运行。专项建设资金主要包括中央和地方财政预算安排的专项建设资金，在具体实施时，要建立以本级财政预算安排为主、上级财政适当补贴的专项资金制度，加大中央对省和省对下财政一般性转移支付力度，规定将一定资金用于住房保障制度建设。虽然目前住房保障融资模式出现多样化趋势，但财政预算资金已成为保障性住房的常态固定资金来源，也成为政府调控保障性住房建设规模的重要手段。例如新加坡政府就为其建设发展局（专门负责组屋，即保障性住房的建设和租售的部门）提供超过20年的长期贷款，而且政府每年都从财政预算中给建设发展局安排一笔补贴。英国政府扶持非赢利组织兴建的可支付住房和对低收入者的租金补贴，一直保持在政府财政支出的5%左右。我国福建省建立了“省级财政廉租住房专项补助资金”，云南、广东省分别从省级财政中列支5500万元、3000万元，专项用于对部分财政困难市县的补助。

2.住房公积金增值收益

实行住房公积金制度的出发点，就是解决城镇居民买房、建房、租房的资金短缺问题，让全国所有公民都具有基本居住条件。由此可见，住房公积金制度本身就是公共住房制度的一部分。国务院颁布的《住房公积金管理条例》第二十九条明文规定：“住房公积金的增值收益用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城镇廉租住房的补充资金”。随着住房公积金逐年归集额的增长，增值收益也将随之扩大，贷款风险准备金也将随着管理制度的健全而逐步控制在较低水平，因此，住房公积金增值作为公共住房制度的资金来源是有保障的。一些城镇己经采取此种办法，如北京市即是由市财政局从住房公积金增值收益转化的财政性住房专项资金拨付一亿元作为廉租住房启动资金。

3.土地出让净收益

土地出让金收益即政府在每年的土地收益中，按一定比例通过财政转化的资金。土地出让金是构成住房建设成本的重要组成部分，同时也是政府的重要财政收入，每年把土地出让金的一定比例用于住房保障制度的建设上，一定程度上保证了住房保障制度资金的稳定性和充足性。国务院2007年的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号）中指出，要从土地出让净收益中安排一定资金用于城镇廉租住房建设，基本要求是土地出让净收益的10%左右，为廉租房制度提供了重要的资金保障。

4.其他方式

住房保障资金还可以从其它渠道获得，如社会保障性住房售房款、社会保障性住房购房人上市交易缴纳的土地收益等相关价款、社会保障性住房建设融资款、发行债券、提取福利彩票的部分收益以及接受的社会捐赠资金等。

二、保障性住房融资存在的问题

1.融资渠道单一

资金是社会保障性住房政策成功与否的关键性指标，因此，充足的资金是社会保障性住房政策执行的先决条件之一。从理论上看，目前的资金来源渠道包括年度财政预算安排的住房保障资金、提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额、土地出让净收益中安排的保障资金、政府的廉租住房租金收入、社会捐赠及其他方式筹集的资金等。但在实践中，大部分资金仍主要来源于住房公积金增值收益，政府财政资金未能得以有效落实。

2.资金投入小，资金来源不稳定

按照廉租住房管理办法的规定，以财政公共预算资金为主，但只有少数城市建立了制度性的财政资金供应计划，多数城市依靠住房公积金的增值收益和公房售房款的余额部分作为廉租住房资金来源的主渠道。这部分资金比较灵活，后续资金没有保证，使许多城市推行不了租金补贴保障方式，只能是筹措一次资金，建设或购买一批廉租住房，无法根本解决资金供应不足及保障面过窄等问题。保障性住房融资渠道狭窄、单一，再加上管理的诸多问题，使得保障性住房建设缺乏可持续性。

三、提升保障性住房融资能力的对策

住房保障是社会保障的重要组成部分，其资金来源应该以财政预算安排为主，并多渠道筹集资金。

1.明确财政资金是住房保障的主要资金来源

明确各级政府的责任，落实住房保障的资金来源。明确建立以公共财政为主的住房保障预算支出制度，由中央政府承担财政预算支出，地方政府承担住房保障的事权，负责住房保障制度的实施与落实。财政支付能力是保持住房保障制度运行可持续性的基础性因素，在很大的程度上决定了住房保障制度运行的效果。具体方案可考虑提取土地出让收益的一定比例，建立政府的保障基金，专项用于住房保障制度。建议各级地方政府应明确当地政府土地出让金净收益的分配比例，特别是要通过法规制度方式确定用于本地保障住房建设的最低比例。另外，还可以通过政府的优惠政策，如免税、政府进行收益担保等，利用资本市场筹集住房保障资金，用于解决低收入家庭的住房问题。

2.尽快建立中央及省级财政对住房保障的支持制度

要按照财权与事权相对应的原则，明确中央财政和地方财政在保障性住房工作中的作用，中央财政应在保障性住房的建设过程中发挥主导性的作用，每年要按一定比例的财政资金投入住房保障，不断加大中央以及省级的财政转移支付力度，以增强地方政府的提供保障性住房的能力。同时，也可尝试建立中央和省级住房保障基金，并纳入社会保障基金体系，按照基金方式进行投资和管理，实现资产的保值和增值，以保证住房保障有稳定的资金来源。

3.加大保障性住房有效供给的金融支持力度

银行业积极支持保障性住房的有效供给，一方面基于贯彻中央的惠民生、支持低收入群体住房条件改善的基本需要，在贷款的发放以及相关方面对保障性住房购买者给予支持和优惠。同时，重视对保障性住房开发和个人按揭贷款当中的风险，对于保障性住房开发贷款实行综合的授信，对保障性住房开发商贷款项目的资本金要及时足额到位。

4.鼓励其它独立机构投入

由于中央财政和地方财政的住房建设和维修拨款受政府保障能力的限制，即使政府经批准筹措的建房基金，也要受政府财政赤字规模的限制。而独立机构则不会受相应因素的制约，可以通过贷款解决资金短缺问题，更有利于加快住房的建设和筹措维修资金。因此，我们可以借鉴美国和英国等发达国家的住房政策，对独立机构建造和管理的低收入住房给予政府资金补助，在增加低收入者住房供给同时，避免政府直接建房的高成本以及政府财政资金的投入。

作者简介：包春（1978-），男，山东海阳人，中国海洋大学2011级项目管理硕士研究生，研究方向：项目管理。