县级水行政执法面临的困境和对策分析

摘要：近年来，随着经济的迅猛发展，水事违法案件逐年攀升，水行政执法工作受到主客观因素的影响面临许多困境，给水行政执法的正常开展和规范运行带来了一定难度。以湖北省Y县为例，结合近年来水行政执法过程中的真实案例，从客观环境设施、法律环境、违法成本、主体利益和主观思想意识等5个方面，对Y县水行政执法面临的困境和原因进行了分析，结果发现水行政执法的软硬件设施不足，法律依据缺位，处罚力度较轻，地方保护思想严重畸形，群众水保护观念极为落后。南质悼剂浚提出了改善环境设施、健全法律法规、加强司法衔接、强化制度建设、加大水法规宣传等对策建议。

关键词：水行政执法；水事违法行为；执法困境

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/ki.16723198.2017.10.062

1引言

在依法治国方略的不断深入推进下，现阶段对依法治水的要求也越来越高。然而当前基层水行政执法普遍存在执法力量薄弱、执法任务繁重、执法困难重重的局面，加强水行政执法能力，完善水行政执法体系，成为当前环境下不可逃避的公共管理问题。

湖北省Y县位于湖北省西部，全县有3条主要较大河流呈“川”字分布，大小溪河46条。该县水政监察大队承担全县的水行政执法、水资源管理、河道管理、河道采砂管理和水利规费征收等工作。在水行政执法工作中困难重重，具有一定的典型性。

本文以湖北省Y县为例，重点从传统公共管理方法角度探究县级水行政执法困境的破解对策。解决县级水行政执法难问题，对于实现水行政执法的良性运行，切实维护公共利益和社会秩序，保护管理相对人的合法利益，具有十分重要的意义。

2当前环境下水行政执法面临的困境

2.1执法力量十分薄弱

作为Y县水行政主管部门的Y县水利水电局，其水政监察大队与水政水资源股合署办公，虽然定编8人，但实有4人，其中2人抽调到行政服务中心从事涉水行政审批及服务，剩余2人承担着水资源管理、水行政执法、水土保持监督管理、河道采砂管理和水利规费征收等工作，任务十分繁重，对新时期下的水政监察工作显得力不从心，水政执法工作处于应付、被动状态。同时，执法人员素质不高。对法律、法规及相关业务知识不够熟悉，在很多案件中，反复、企业与水利部门关系紧张等情况经常出现。当前环境下，水行政执法正在向综合性执法方向发展，形势要求水行政执法人员要一专多能，复合型人才的紧缺是做好水行政执法工作的一大难题。

2.2水事违法屡禁不止

近年来，随着水行政执法的普遍开展，Y县虽然在水行政执法能力上得到加强，但全县少数企业单位、部分干部群众的水法制观念依然淡薄，非法占用、破坏水域、水资源和水利工程设施，人为水土流失、河道滥挖乱采和水污染现象时有发生。尤其是矿砂企业较多，破坏河道、滥挖滥采现象屡禁不止。以2015年9月某电视节目曝光Y县一流域两处碎石场侵占河道情况为例，该两处碎石场此前多次在桥上、下游河边堆放矿渣，Y县水政监察大队也多次督促其进行了清理，但其总是在执法人员离开后再次堆放。

2.3行政干预尤为突出

近年来，Y县河道非法采砂、非法占用河道的行为时有发生，这是当前水行政执法工作中存在的突出问题。在查处水事违法行为的过程中，一些乡镇政府从发展当地经济、保护自身利益出发，采用不正当方式强加干预水行政执法，使原本应该依法查处的水事案件大事化小、小事化了。同时，政府对招商引资企业和县内纳税大户的各项优惠政策，给执法工作带来了一定的难度。

3水行政执法难的原因分析

3.1从客观环境设施来看，水行政执法的软硬件设施不足

目前，Y县没有专门的水行政执法队伍，特别是乡镇水管站改革后，各站配备人员少，专职水行政执法人员几乎没有。同时，执法经费的严重不足，必要的执法装备、设备短缺，甚至连最基本的日常巡查等都无法正常开展。在水行政执法过程中，经常会受到人身伤害，安全得不到保证，有时因为装备的落后贻误了查处时机。

3.2从客观法律环境来看，水行政执法的法律依据缺位

当前我国对水行政执法的法律法规不够完善，由于行政职能划分，与其他行政管理机关的法律法规之间也存在交叉、冲突。例如根据现行的水法规和刑法，目前还没有对非法采砂行为的明确规定，即没有定罪量刑的具体标准。同时，水利与环保、与矿产等存在职能交叉，部门法又各有侧重，均可能会造成执法难的困境。

3.3从水事违法成本来看，水行政处罚力度相对较轻

按照我国现行《水法》规定，水行政处罚的额度上限为10万元，而这个额度与非法采砂获得的暴利相比而言太低。根据行政处罚中的“一事不再罚”原则，执法主体对同一个人的同一违法行为只能进行一次处罚，受处罚对象缴纳完罚款后，可能会变本加厉地进行水事违法行为，从而获得更多的非法利润，来弥补其损失。

3.4从主体利益驱动来看，地方保护思想严重畸形

水涉及千家万户，水资源的有限性、特殊性和不可替代性决定了水行政执法工作的重要性。水行政执法的对象往往是乡镇税收的主要来源，一些地方领导受短期效益和本位利益驱动，非常注重“政绩工程”建设，极易进行行政干预。同时，一些地方政府为了发展当地经济，实行对招商引资企业减免征收行政规费，有些甚至以红头文件、会议纪要下发，导致少数企业抵制缴费。

3.5从主观思想意识来看，群众水保护观念极为落后

近几年的水政执法实践显示，当前人民群众对水行政执法的认识不足，普遍认为水是用之不竭的，虽然湖北省地处长江中游，水系发达，降水也比较充沛，但湖北省自产水资源并不丰富。数据显示，湖北省人均占有水资源量1719立方米，接近国际公认的人均1700立方米的“用水紧张警戒线”。甚至有些群众认为水库、小型水利设施等是永久性的，导致出现一系列非法采砂、拦河修建建筑物等水事违法行为。同时，部分群众在水行政执法过程中极力不配合，更有甚者暴力抗法，导致水政执法困难。

4县级水行政执法的对策分析

4.1改善环境设施，加强执法队伍建设

随着社会的快速发展，水利部门依法行政、依法管理任务日益繁重，水事违法案件涉及的法律法规知识面更多。应当利用多种方式，邀请有关法律专家，全面系统讲授法律法规的相关内容，切实提高执法水平，增强水事案件处理的主动性。同时，改善基层水政部门的办公环境，配全电脑、相机、传真、摄像机等系列执法装备。通过竞争上岗、专业招考等方式，调整充实业务素质高、责任心强、熟悉法律的同志到执法队伍中去。

4.2健全法律法规，完善水政执法依据

考虑到水法不健全的实际，作为地方政府应当完善与国家水法律法规相配套、与依法治水要求相适应、契合地方实际的地方性法律法规，制定地区水事纠纷矛盾的预防和协调机制，增强基层水政执法内容的可操作性。同时，将涉及各部门的法定权利进行分解和细化，明确各自执法范围和权限。

4.3加强司法衔接，增强水政执法能力

在违法者依靠各种关系，想逃避行政处罚时，或是违法者拒不履行义务时，作为县级水行政主管部门，要更加严格执法，加大处罚力度，并加强与公安、法院和检察院等司法部门的衔接，通过司法部门来强制执行，加大执行力度。

4.4化制度建设，规范水政执法行为

从长远和宏观的角度出发，水行政主管部门要真正解决执法难、执行难的问题，就必须加强制度建设，用制度来约束和保证执法者和当事人守法。同时，还应建立健全有效的激励机制，树立勇于执法、敢于碰硬的精神，全面提升水政执法水平和工作效率。

4.5加大水法规宣传，增强群众法律意识

利用电视、广播、报刊、举办培训班等多种形式，广泛深入宣传水法律法规，使广大群众知法、懂法、守法。尤其要落实水政执法进党校活动，通过举办培训班、召开座谈会等方式，面向领导干部宣传水政执法工作，使领导干部的认识有新的飞跃，加深各级领导对水政执法工作的理解和支持，为扎实有效地开展水政执法工作夯实思想基础。

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