建立健全厦门市社会保障性住房制度的探讨

住房保障制度是建立健全我国社会保障制度的重要环节,也是进一步深化住房制度改革的一项重要内容。厦门社会保障性住房是厦门市政府在对多年以来各类政策性住房建设、分配、管理工作进行总结的基础上提出的，由政府提供的，限定建设标准、供应对象和销售价格或租金标准的，具有保障性质和特定用途的住房。厦门建设社会保障性住房制度自2006年初提出以来，初步建立起社会保障性住房制度的政策框架和体系，本文着重研究和探讨厦门市社会保障性住房的分配机制（运作方式）、退出机制和监督管理机制，对厦门在这些方面的实践探索进行总结，并提出进一步完善的思路。

一、厦门社会保障性住房分配机制（运作方式）的创新及其完善

分配机制即运作方式，主要涉及分配对象、分配标准、分配方式和分配程序的确定，是住房保障制度的核心和主体。

1．厦门社会保障性住房分配机制的政策创新

厦门住房保障制度改革以建立健全分配机制为中心，在明确保障对象、确定保障水平、探索新的保障方式等方面，实现了一系列重要创新，使厦门住房保障制度建设取得重要突破性进展。

（1）分配对象，即申请标准和申请对象的确认。厦门将保障性住房分配对象定位为包括中低收入家庭、公务人员（含教师等）、引进人才等，以中低收入家庭为主体。中低收入住房困难家庭这一分配对象通过严格数量界定，使之呈现与以往经济适用房制度的最大区别就是：改变分配对象的模糊性，明确对象的特定性；淡化了“锦上添花”福利性，突出“雪中送炭”的保障性。

（2）分配标准或水平，即房屋租金补贴标准和出售价格的确定。保障性租赁房根据保障家庭收入水平的不同，采取递减的租金补贴制度，使越困难家庭得到越多的补助。保障性商品房实行政府定价，售房价格由土地开发成本、配套费用、建安成本三部分组成，政府不盈利。保障房供应坚持小户型的原则。

（3）分配或补贴方式。厦门住房保障制度主要采取“补砖头”的方式，即住房还是由政府直接提供，而不是住户在市场上自己寻找住房，但借鉴了住房补贴货币化（“补人头”）计量方法的优点，从而暗补改明补，建立了保障性租赁房与市场接轨的租金体系。

（4）分配程序，即申请和审批流程。符合条件的中低收入住房困难家庭均可向户籍所在地社区居委会领取申请表和提出申请，只要申请被受理和登记就发给轮候号进入轮候，按轮候号顺序组织审核、公示和分配。建立起了非常严格的审查、审批和公示程序。

厦门保障性住房分配机制的改革，通过对原有的“三层次”住房（高档商品房、经济适用房、廉租房）分配体系的改革和整合，逐步形成“五层次”（高档商品房、普通商品房、保障性商品房、保障性租赁房、廉租房）住房保障体系，努力构建一套完善的针对不同收入家庭实行不同政策的分层次住房保障体系，真正实现“住有所居”的政策目标。

2．进一步完善厦门住房保障分配机制的建议

厦门要真正建立一套规范有序的保障住房分配机制，还需要在实践过程中不断完善。

(1)科学确定住房保障的广度和深度。合理的保障广度即适度的保障面应该是：既要防止住房保障覆盖人群过少，无法有效解决低收入人群的住房问题；又要防止住房保障范围过广，导致财政负担增加，影响住房市场的正常运作和市场机制的基础作用的发挥。保障覆盖面一般都是根据经济发展水平、财政承受力、住房现状、居民收入现状、住房市场价格等因素综合考虑确定。而住房保障深度的确定，在考虑财政承受力的同时，还必须考虑公平问题，既要注意保障者与非保障者之间的公平，又要考虑保障者之间的公平。为体现保障者与非保障者之间的公平，必须在充分调研住房租赁和出售市场情况的基础上，科学制定租赁房发放补贴标准和保障性商品房价格。为实现保障者之间的公平，必须对越低收入阶层实行越为深度的住房保障，厦门保障性租赁房已实行递减租金制度，但原廉租房政策如何与之衔接，分配标准如何进一步精细化，保障性商品房如何体现保障水平的层次性等都值得进一步探讨和完善。同时，还要对住房租赁和买卖市场动态变化进行适时监测，使保障水平具有动态调整性。

（2）合理选择和确定申请标准。住房保障的广度和深度的界定实际上就是申请标准的确定，通过申请标准的确定来划分住房保障对象。是否选择科学的划分方法和标准对制度的完善至关重要。我国各地目前比较多使用收入等级和人均住房面积两个界定标准，以收入为划分依据因为便于操作而广为使用，但也存在明显缺陷和不足，因为我国目前收入透明性较差，收入的准确把握和衡量比较困难和复杂。因此，厦门和我国多数地方一样，还采用人均住房面积这一标准（厦门界定人均住房面积低于12平方为住房困难户），其优点同样是操作简单，但缺点是不能真正体现住房困难程度，因为在家庭中有的必需品是可以共享的，在住房中共享的资源更多，如一人的12平方米住房和夫妇二人的24平方米，都属于住房困难户，但夫妇二人的住房条件则明显优于单身一人。因此，应大胆借鉴和使用世界其他国家和地区的科学方法，如英国以及我国香港采用的按家庭结构确定住房保障的标准则更为科学，即按照单身成年人、夫妇、1个子女、第2个子女等分类，确定不同的标准。厦门社会保障性租赁房配租是按家庭人口和家庭结构进行，可以考虑把这一方法用于界定住房困难的标准和准入条件限制。此外，国际上较多采用住房支出比重指标也值得借鉴。

（3）完善以租赁房为主的保障方式。提出保障性租赁房制度是厦门社会保障性住房制度的一大创新，发展保障性租赁房是我国保障中低收入家庭住房较为现实可行的选择。但要规范和发展保障性租赁房运作，必须：

一要逐步实现从“补砖头”为主向“补人头”为主的转变。采取“补砖头”为主还是以“补人头”为主，这两种手段的选择与特定发展阶段的住房供求状况有密切的关系。厦门目前加大保障性住房建设力度，采取以“补砖头”为主的保障方式，与厦门目前住房供应状况相适应。但不可否认的是，“补人头”有其明显的优势，如：能充分发挥市场本身的作用，把保障机制融入市场机制之中，补贴公开透明，调整相对容易，省去物业管理成本和维修成本等，因此，在住房供求关系缓和结构较为合理的时期，“补人头”是较好的选择。厦门市应当审时度势，注重“补人头”手段的运用和推广。

二要进一步规范和完善“补砖头”运作。在总结原廉租房制度经验的基础上，对“补砖头”的运作加以进一步规范和完善。首先，明确对住房面积、质量、配套的要求。除在住房面积上要加以严格限制外，特别要重视确保保障房的入住效率，这不仅要求质量好,交通方便,而且要建立齐全的配套设施,方便居民的生活。因此，政府在选择保障房的建设区域时，应该考虑困难群众上学、工作、购物、就医等众多问题，应加强保障性住房配套建设，不能减轻了困难群众的住房负担，却提高了其它方面的生活成本。其次，是关于保障房房源的选择问题，即建新房和二手房以谁为供应主渠道。厦门根据目前住房供应总量和结构状况，实行以新建为主，加大建设力度。但必须明确，在满足保障性租赁房的住房面积、质量和配套的要求，避免贫民集中居住可能带来的社会问题等方面，旧的二手房具有明显优势，因此，在现有房源供应充足的情况下，应以二手老旧住房为主。

二、厦门社会保障性住房退出机制的探索及其完善

建立保障房退出机制就是指当享受保障的中低收入家庭脱离贫困后，应及时退出，让社会保障性住房不断“回流”到政府手中，用于统筹社会保障性住房的房源与保障政策的正常运行。

1．厦门建立保障性住房退出机制的重要新举措

为了从根本上改变以往政策住房“住得进、退不出”的尴尬局面，保证住房分配给真正需要的家庭，厦门把退出机制建设作为住房保障制度的重要内容，在总结以往经济适用房和廉租房制度经验教训的基础上，在保障性住房的退出机制上实现了一系列重要突破和创新。

(1)明确退出的规定，即不符合保障条件的家庭必须退出住房。由于社会保障性住房保障房在性质上是用于解决特定阶层和特定对象的公共资源，必须在某种程度上进行闭合式管理，即对已不符合条件或不需政府提供住房保障的，政府将依法收回住房再重新分配，以保证将社会保障性住房分配到那些最需要的家庭手中。厦门政策规定：对于不符合保障性商品房条件的家庭，要向市建设与管理局申请回购，对于保障性租赁房资格条件发生变化的承租人，就得调整租金或退出所承租的住房。

(2)创新租金补贴模式，增强了退出操作的可行性和简便性。厦门对保障性租赁房的租金补贴采取“货币租金补贴”操作模式，采取这一模式的意义不仅在于变“暗补”为“明补”，同时也增强了退出操作的可行性,即管理部门以租金补助调整为手段进行管理具有较大的主动性，住户一旦收入增加而失去租赁资格时,只需停发租金补贴即可。

(3)创新租金发放方式，增强政府退出的主动性。在实行“货币化租金补贴”操作模式前提下，厦门探索了货币补贴发放方式的重要创新，即补贴资金采取直接发给住房出租人（政府）的办法。这种做法源自美国的廉租住房政策，政府退出的主动性较强，可以保障住房补贴专款专用。同时还采取按月发放的规定，以避免延误对本应退出保障系统租户的退出程序的执行。

(4)采取严厉的惩罚措施。为防止不符合条件的家庭占用保障房，制定严格惩罚措施，明确规定对弄虚作假、隐瞒家庭收入、资产、人口和住房情况，骗购、骗租社会保障性住房的，一经查实即取消其申请资格，且五年内不得再申请社会保障性住房。对已购买社会保障性商品房的，由市建设与管理局追回已购的社会保障性住房，或由购房当事人按市场价补足购房款；已承租社会保障性租赁房的，承租人应退还所有租金补助款，且市国土房产局有权收回住房或依法处理。

此外，厦门严格限制住房面积的小户型原则实际上也有利于退出，因为收入水平提高的家庭，必然想改善住房条件。

2．进一步健全厦门社会保障性住房退出机制

从厦门关于保障住房退出的相关政策可以看出，厦门已初步建立一套关于保障性住房退出机制的政策体系，当然，制度是否切实有效，还需要经过实践的检验，需要在实践中不断改善。

(1)建立收入的动态监控系统。由于保障性住房既得利益者一般退出的主动性较差，要依靠政府动态收入监控，及时了解其收入变化，同时及时发现转让、转租等违规行为。厦门必须始终把建立健全收入的动态监控系统作为完善住房退出机制的重点和基础工作。首先要建立关于家庭收入水平动态的、科学的划分体系，在建立评价体系的同时，建立动态监控系统，建立家庭收入档案，并定期核实。为及时掌握收入的动态变化，在当前收入透明度有限的情况下，可以在采用定量指标的同时，借助必要的定性指标，如根据消费行为（是否经常出入高档酒楼、旅游）、家庭重要财产变更（增加汽车等较为昂贵的奢侈品）等进行判断。

(2)完善准入机制。准入机制主要包括入住社会保障性住房的申请条件、申请和审批程序、受理和审批机构、轮候配租配售制度等内容，其中最关键的就是申请标准的确立以及申请对象的确认，为准入条件而设置的申请标准和划分方法，也就是退出的标准和操作方法，因而准入标准和方法的选择是否科学合理，直接决定退出判断方法是否准确有效。厦门对保障住房的分配对象、分配标准和分配程序等都作出了系统严格的规定，为完善退出机制奠定了良好的基础。但能否真正把好入口关与政策制度的完备、管理监督的水平等息息相关，因而把好入口关同样是个复杂的系统工程，需要经过实践不断规范和完善。

(3)建立多元化退出方式。构建畅通的保障性住房的退出渠道是完善退出机制的一项重要内容。厦门针对不同的保障房（保障性商品房或租赁房）和不同保障对象提出不同的退出方式，如：保障性商品房住户全部退出、保障性租赁房住户的全部退出、保障性租赁房住户的部分退出“三种”退出途径。但如何实现规范化运作还需进一步研究，相关政策还有待进一步细化和完善。目前厦门提出的退出方式是住户的退出，还应积极探讨新的退出方式，如住房退出(政府退出)，即政府按市场价格转让所持有的部分产权或全部产权，政府强制改变住房性质，保障性住房变为商品住房。这种方式，适合政府根据市场住房供求现状以及自身住房资源的供求的变化，或出处于保障方式变化的需要，卖出政府拥有部分或全部产权的部分保障住房，让其走向市场。

退出机制有了一套好的制度，不等于退出难的问题就迎刃而解。完善保障性住房退出机制，现有制度能否得到有效地执行是首当其冲的问题，也是相关管理部门面临的严峻考验。

三、厦门社会保障性住房管理监督机制的创新与完善

保障性住房制度能否达到预期的政策目标，在很大程度上取决于政策的执行情况，因此，既要重建设、重分配，更要重管理。

1．厦门住房保障监督管理体制机制的重要创新

监督管理机制的健全与否直接决定制度运作的成败，厦门在建立社会保障性住房制度过程中，对管理监督机制也实现了一些重要改革探索和创新。

(1)管理运作新机制的建立。厦门明确了实行统一建设、统一分配、统一管理、统一运作的新机制，在原有管理基础上，成立社会保障性住房建设与管理办公室，并由分管副市长兼主任，对社会保障性住房的建设与管理进行全面指导和协调。各区成立相应机构，各社区居委会设立专（兼）职人员，负责申请受理、入户调查、社区公示等工作，形成了一个市、区、街道办和居委会联动的工作机制。

(2)分配渠道的规范管理。厦门首先从分配渠道的规范统一管理入手，规定所有符合条件的住房困难家庭只能从唯一渠道获取保障房，对已经享受了带有保障性质的政策住房的家庭，原则上不得再申请保障性住房，同时，为了防止家庭成员多头或多次占房，申请和分配实行全名制原则，对家庭成员的收入、住房等情况合并联网审查，避免公共资源被重复多头占有。

(3)程序的规范化管理。建立起了非常严格的审查、审批和公示程序，保障性租赁房包括五级审查、二次公示,保障性商品房包括四级审查、二次公示。搭建了一个公开、公平、公正的申请平台。保障性住房申请配租配售将成为常年的日常工作，符合申请条件的市民随时可以提交申请。选房配租坚持五项公开，房源资料也实现五项公开。

2.进一步建立健全厦门住房保障监督管理机制的建议

从目前运作情况看,管理体制中存在一些亟待解决的问题，如：管理机构中主体不明、职责不清的问题如何理顺，后续管理如何切实有效，监督如何确保到位等，都直接关系制度运行的成效甚至成败。因此，在完善厦门社会保障性住房制度的过程中，必须把进一步强化管理监督放在突出位置。

(1)理顺管理机构及职能分工，提高管理效率。首先要成立权威、高效的专门管理机构。为确保社会保障性住房建设、管理的专门性和系统性，政府应设立独立的社会保障性管理机构，统筹资金(筹集和使用)、土地、规划、建设、分配、退出以及物业管理等，而且内部要职能分工明确。同时，成立一批专业的管理队伍，以有效管理社会保障性住房。专门的管理机构和专业化的管理队伍是公共政策有效执行的重要制度保证。

(2)实施严格、规范、程序化的准入退出管理。一要把好入口关管理。必须严格核查收入情况，建立和完善家庭财产和家庭收入审核制度，只有严格把住入口关，才能切实保障中低收入者的权益。二要明确管理重点，强化完善动态跟踪管理。目前应集中精力强化对住房使用的跟踪管理和对承租户申请条件的动态监控方面的管理。三要健全和规范管理办法和操作程序，简化一些繁琐、不必要的办事程序和环节，使保障性住房的运作、管理既保持原则性和政策性，又做到简便易行，操作性强。

(3)建立严密的监控制度。建立严密的监控制度是实现厦门住房保障制度高效运转的重要保证。监控对象包括对保障对象的监控，还包括对管理者的监控；监控制度应包括社会保障性住房建设管理体系的内部监控制度和外部或社会监控制度。建立一套完善的监督制度，不仅需要制度本身的完善，还必须有其他相关配套措施的完善，如信息的公开，首先需要有完备的信息及信息管理制度；设施严格的监督，需要有相应的法律保障等。

（4）规范完善物业等的后续管理。社会保障性住房的管理是一个系统的流程，包括房屋的建设、分配、修缮等一系列环节，因此，管理不仅在于准入退出，建设和分配，厦门目前采取“补砖头”为主的模式下，政府直接提供住房，物业管理是非常重要的一环，厦门市相关物业管理政策正在制定过程中，谁来管理，采取什么模式管理，管理费用如何解决都值得认真研究，这方面香港公屋的物业管理经验值得借鉴。

此外，还要完善其他配套管理。如建立健全信息管理，及时掌握对保障性住房需求信息、现有享受保障性住房家庭的信息、住户收入变动信息、住房使用情况信息（是否违规使用）、政府维护历史和现状的信息等。再如相关法律制度的完善。应借鉴国外住房保障的成功运作方案，尽快制定并颁布住房保障法规而不仅仅是行政规章，从立法层面对住房保障的惠及对象、供应标准、资金运作方式、运作机构、保障措施进行严格界定，以有效解决中低收入家庭的住房问题。

（作者系厦门市委党校经济教研部主任、教授）