政府治理转型25年

政府在经济发展中是不可或缺的，中国的经济奇迹实际上是政府治理转型的经济表达。回顾政府治理转型的过程并省思其逻辑，有助于我们在新的历史时期找到未来的发展道路。

变革中的政府

中国的改革已经走过了二十五载春秋，尽管人们通常所关注的，仅仅是中国这些年在经济方面的天翻地覆变化，但是，我们不能不看到，经济的连贯增长过程，实际上是其背后存在着的一个政府治理结构连贯变革过程的经济表达，政治领域这些年的转变，与经济领域同样巨大和富有实际意义。

一个拥有十几亿人口的大国，从政府包办一切的全能主义体制，以自上而下的平稳改革方式，最终走向现代化的市场经济体制，可以说是人类有史以来规模最宏大的制度变迁过程。在这一变迁过程中，政府既是其中的主导力量，也是最活跃的变革因素之一。从农村的家庭联产承包责任制到城市的政企分开、政社分开，从1980年代初的商业、服务业承包经营实验到21世纪初的公用事业民营化浪潮，一条显而易见的逻辑主线贯穿着政府－社会关系转型的全过程，那就是政府从非政治领域逐步退出，从“球员”变成“裁判” ，让市场的归市场，社会的归社会。而在从蓬勃开展的基层民主选举到“依法治国”的载入宪法，从1994年的分税制改革到2003年对隐瞒SARS的官员问责等等一系列事例中，我们能够看到另外一条主线引领着政府自身的结构转型，那就是，从追求整体性、指令化的全能型政府到转向民主、法治，重视地方自主治理和负责任的现代政府的努力。

从计划到市场：政府职能的转轨

政府职能的变化首先表现为政府在经济增长过程中的作用。

为了在建国之初经济发展水平低、资本极度缺乏的条件下能够发展重工业，人为地扭曲资源配置的流向，使稀缺的资源用在本不具有比较优势的重工业方面，就是必然的逻辑选择。在这一思路下，一套中央统一指挥的计划经济体制被建立起来，工业国有化和农村化，则是与重工业优先发展战略相适应的微观经营体制。这种体制中，经济与政治被混同起来。宏观方面，为了保证重工业的需求，资本、劳动力、原材料和能源的价格就需要保持一种长期的人为扭曲，因此，在微观方面，企业的自主经营权就被剥夺了。“企业办社会”和农村“一大二公” 的，都是为了使资源价格持续扭曲而实行的微观制度。经济自然也就全部被当成政治问题来抓，当时政府的职能，就是保证这种人为扭曲价格的制度的正常运行，因此政府占有了全部资本，所有的投资由政府直接进行。

改革的过程由农村的微观经营体制开始，家庭联产承包责任制的实施，的废除，标志着政府从微观领域退出迈出了第一步。自此之后，国有企业的一系列以放权让利为特征的改革，特别是承包制、股份制的施行，以及允许非国有经济的发展，使政府从微观层次上的直接经营者解放出来，不再兼任“裁判”与“球员”双重身份。

除了政府在经济中的作用发生了巨大转变以外，中国政府在政府－社会关系和政府职能履行方式上的转变也是引人瞩目的。

在计划经济时代，“单位”是所有中国人日常生活的组织形式，单位除了“工作”的含义之外，更多地意味着社会福利和社会保障功能。比如，职工的住房、医疗、养老、子女教育等等，无一不由单位承担。“企业办社会，校长像市长”就是单位制承担社会职能的形象写照。而单位实际上是由政府负担盈亏的，因此，可以说，当时是没有什么“社会” 可言的，政府就是社会。

政府－社会关系转变的过程也就是政社分开的过程。目前，单位制的取消已经基本完成，社区制正在有序成长。基本的民政事务，如基层人大代表选举工作的组织，政策的宣传，逐渐转移到居民社区进行。社会的福利和保障事业，也从政府包办发展成目前政府与社会分担的体制。同时，社会的中介组织，也从无到有，广泛发展，分担了很大一部分原属政府管理的工作，发挥了良好的社会自治功能。

原先附属于政府，被称为“事业单位”的教育、文化、科研、卫生等社会部门，也正在朝着市场化、产业化的方向迈进。

与“社会”同“政府”的剥离相适应，政府职能的履行也不再有必要，同时也不可能以完全的行政手段执行。政府职能的履行现在也更多地通过创造法治环境、提供激励机制等方式去促进社会自发的实现治理目标。

从全能到有限：治理结构的转变

改革之前的中国政府，是一个全能政府，不但“国家大事”要管，连一个居民一个月该吃几斤粮食、几个鸡蛋这样本不该归政府管的事都要管。相应的，政府规模也就异常庞大，机构改革前的1980年，中央政府机构数量达到了100个，是历史的最高峰，约为发达国家中央政府平均机构数量15个的7倍，其中大部分机构都是直接插手微观经济运行的专业经济部门。

改革开放以来，中国先后进行了四次大的机构改革，其中尤以1998年下半年的中央政府机构改革意义最为深远。这次改革调整和减少了专业经济部门，综合经济部门改组为宏观调控部门，国务院撤销了11个部委，总数减少到29个。改革后，国务院由一个巨细无遗、包揽一切的社会微观控制机构转变为一个社会经济的宏观协调机构，工作人员总数也精简了一半。

除了中央政府的结构进行了重大改革以外，中央－地方关系模式在1990年代之后也有了重要的转变。1994年，我国进行了分税制的财政体制改革，对中央政府和地方政府的税种和税收管理权限做出了明确划分。由于这种财政分权体制使得中国的财政体制从单一的由中央政府完全控制收入，集中进行预算分配的制度变为一种相对分权化的制度安排。地方政府有了稳定的收入保障，可以和中央“分灶吃饭”之后，自主发展经济的能力和积极性都大大提高。由于地方政府更接近和了解当地实际情况，能够采取因地制宜的经济发展策略，因此，进行微观经济治理方面比中央政府更有效率。实际上，1994年之后的十年，也正是中国经济增长速度最快的十年，其中，分税制对地方活力的促进是最主要的原因之一。

改革的二十五年，也是我国的政治民主化稳步发展的二十五年，在不断的摸索过程中，我国走出了一条增量民主之路。早在1980年，邓小平作了《党和国家领导体制改革》的重要讲话，从中央开始尝试了党政分开的改革，虽然这个自上而下的改革思路在1980年代末遭到了挫折，但是1990年代以来基层民主却得到了不断发展，自下而上的民主改革不断积累。最早产生于吉林梨树县的村委会“海选”改变了村级治理结构，并在1998年修改《村民委员会组织法》中得到肯定，此后逐渐在全国推广。随着村级民主自治的不断完善，公开选举逐渐向乡镇一级发展，从1998年开始，我国部分地方政府几乎同时开始了乡镇政府的选举改革。在1998年5月到1999年4月不足一年的时间内，乡镇长选举的改革试点在四川、广东和山西等省相继出现。甚至在2003年10月，江苏省还进行了县市“一把手”的公推公选，金坛市市长和沛县县长成为了全国首次以公推公选方式推选出的县市一级地方政府正职领导人。

由于公民政治参与水平的提高，政府的透明度近年来也在逐步上升，“公民知情权”、“阳光政府”、“政务公开”逐渐成为人们熟悉的词语。2000年，南京市下关区首创“政务超市”作为实施政务公开的载体，此后全国各地纷纷推出了类似的政务公开举措。2001年中国加入WTO，政府做出承诺，真正筹划构建中国的透明政府战略。2004年5月1日，第一个由省级地方政府制定的政府信息公开规章--《上海市政府信息公开规定》正式施行，规定除属于国家机密等6类信息依法免予公开外，凡与经济、社会管理和公共服务相关的政府信息都应当予以公开。

政务公开意味着政府责任的落实情况应该得到有效的监督。近几年来，中国政府逐步明确了建立责任政府的目标。2003年的SARS危机启动了中国建立责任政府的努力。SARS发生后，先后有2000多名中央和地方官员因为失职而受到处分，这是1949年以来第一次如此大规模地因为追究责任而处分干部。此后各级地方政府纷纷建立官员问责制度，江苏建立了食品安全问责制，山东以“问责制”约束税收人员的权力，江西实施卫生行政许可过错责任追究制度……

概括起来，上述这些方面政府治理结构变革的深层含义就是：从人治走向法治。过去中国的政治管理模式是通过行政部门用“红头文件”发号施令。而这种政令往往带有很大的不确定性，朝令夕改，与法治的精神恰恰是相反的。目前，中国政府的治理正在朝着法治的方向转变。法治的精神在于：政府依照公开的法律规则行事，职权范围和行为方式受到法律的限制，从而使得政府的行为具有可预期性。

1999年，依法治国被正式载入中国宪法。在制定并实施“行政诉讼法”、“国家赔偿法”等民告官的法律之后，从2004年7月1日后又正式实施“行政许可法”。该法律明确规定，除非有法律的授权，否则政府公共部门不能对公民采取行政措施。2004年3月22日国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出全面推进依法行政，经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。

走向善治：21世纪的治理之道

自从有了人类社会以来，人们对于“什么是至善的社会？” “好的政府应该是什么样？” 的追问就不曾停止过。古希腊的柏拉图写出《理想国》对理想政府模型开始进行探索，但是他发现，至善的政府只能存在于理想之中，现实中是不可能达到的。因此，柏拉图又写出了《法律篇》来寻找“现实中能够实现的最好政府” ，他的答案是，“法治”的政府。

柏拉图之后，一代又一代的政治哲学家对这两个问题进行了不同的回答。时至今日，能够被普遍接受的回答大致包括：

1、政府的“应然”目标，也就是“应该”去追求的是正义的实现。正义包括保证所有公民有正当地追求自己幸福的权利，以合法手段获得的财产能够得到保护，以及对社会中处在最弱势地位的人的照顾。

2、除此之外，政府不应该做别的事。

3、政府的“实然”行为，也就是在实际当中能够进行，并且可以促进公民福利持续改善的行为，包括：提供公共服务，按照法治的规则行事，以及尽可能地表达被统治者的意愿。

在这种共识的基础上所提出的政府治理目标，就是“善治” 。1970年代以来，善治成为各国政府改革和发展的目标。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，它的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。

各国的实践表明，政府对于经济、社会和政治发展是必不可少的，政府治理公共事务的质量，直接关系到公民各方面的生活是否幸福和快乐。

中国改革开放的过程，也正是以善治为目标的政府职能和治理结构全方位变革的过程，其理念是：从过去什么事情都管的无限政府努力向致力于提供公共服务、解决公共问题、管理公共事务的有限政府转变；从人治政府向法治政府转变；从以和权力统治为基础的政府走向以服务为宗旨的政府；从高度中央集权的政府走向地方越来越有自主行动权限的多中心运作的政府；从高度封闭的政府走向信息公开、允许公民多渠道参与公共管理的政府等等。

应当看到，对照善治的要求，我国政府目前还存在着很多问题，诸如腐败，政府成本过高，民主、法治、责任政府建设水平依然较低等等。为此，今后中国政府还应该继续深化改革，加强民主建设，继续推进法治和司法公正，以建成一个负责任的政府、有效率的政府、服务型的政府、拥有先进的科学决策机制的政府为目标。惟其如此，我们的政府才能成为一个真正适应现代市场经济发展需要的民主、法治政府。