地方政府性债务:“主动举债”抑或“被动举债”?

摘 要：中国地方政府性债务具有独特的生成机理和发展路径。地方政府举债有主动与被动之分。财政体制问题、“时差效应”、“财政幻觉”和“软预算约束”等促成了地方官员的“主动举债”；为专项资金配套和由于公共产品关联性所导致的“不得不为之”的事情导致了“被动举债”。研究地方政府的“被动举债”，有助于全面地理解地方政府性债务的深层原因及其背后的逻辑。有效治理地方政府性债务，防止透支未来的资源，需要完善法人治理结构，拓宽融资渠道，建立偿债准备金制度，赋予地方政府举债权，并建立地方政府性债务风险预警系统。

关键词：地方政府；地方政府性债务；“主动举债”；“被动举债”

中图分类号：F81045 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2014）01-0085-10

近年来，中国地方政府性债务呈现出规模庞大、增长迅速以及偿债能力不足、透明度不高、管理使用不规范、体制机制不健全等特征，债务风险日益显现。债务风险问题已经成为地方政府财政风险的核心，治理不当将会直接危及中国的经济安全和社会稳定。2013年4月9日，惠誉（与标普、穆迪齐名的全球三大国际评级机构之一）宣布将中国长期本币信贷评级从AA-下调至A+，这是1999年以来中国首次被降级。惠誉调降中国本币信用的依据是中国金融的两项风险：影子银行和地方债务。随后，穆迪将中国评级展望从正面下调为稳定。中国的地方债问题再次被推到舆论的风口浪尖上。2013年7月18日，美国汽车重镇底特律正式申请破产保护，根本原因在于当地政府债务，这给中国的地方政府性债务敲响了警钟。

中国经济正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期，“三期”叠加是当前中国经济的阶段性特征，正面临着近年来少有的错综复杂的局面。在“三期”叠加的非常时期，速度换挡已成事实，问题在于中国能够容纳的最低速度的“底线”是多少，如果低于这一“底线”可能又要重启“刺激”政策，而要实施“刺激”政策又离不开地方政府的投资，而地方政府的投资又总是与地方性债务联系在一起。在此背景下，“把脉”地方政府性债务具有重大现实意义。2013年8月1日，全国性审计工作全面展开，这是自2011年以来审计署第三次对地方政府性债务进行审计。此次审计署将对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评，全面公共债务审计表明了中央政府对日益扩大的地方政府性债务的担忧，其目的就是为宏观经济政策的出台提供重要的依据。地方政府性债务是转轨时期地方政府财权事权不对称，举债意愿与举债约束失衡的结果。浙江W市地方政府性债务的成因、过程及其问题具有一定的典型性。

一、W市政府投融资平台：一个案例研究

W市地处浙江东南沿海，陆域面积926平方公里，2011年末全市户籍总人口1199321人，2011年该市实现生产总值665.99亿元，财政总收入66.55亿元，其中地方财政收入36.17亿元。该市作为一个人口大市，基本上是“吃饭财政”，地方财政收入除用于教育、医疗、社会保障以及行政管理费用等“刚性”支出之外所剩无几。与其他各地一样，W市的建设资金渠道是土地出让金收入和举债。2011年该市重点建设项目共安排95个，年度投资79.8亿元（实际完成67.7亿元），当年政府性基金收入3353亿元，其中土地出让金收入28.58亿元，不足部分依靠投融资平台筹资补缺。

（一）投融资平台的形成与发展

在20世纪90年代，因政府性基础设施建设的需要，W市成立许多项目建设指挥部和实业公司，开始探索政府投融资平台建设。2006年，针对这些机构“低、小、散”带来的诸多问题，该市对国有资产监督管理体制进行改革，通过成立国有资产投资发展有限公司，加强国有资本营运体系建设，将34家授权经营国有资产的单位整合归并后保留7家公司和2家事业单位，并由市国司持有全部国有股权，新设投融资公司将全部由国司出资，从而构建了全市统一的国有资产营运和投融资平台。2010年，为增强公司实力和提高投融资能力，该市基于原有国司组建集团公司，通过土地划拨、股权划拨等方式为集团公司注入新资本，使其注册资本从1000万元猛增至8亿元，国司的规模迅速扩大。2010年该市的投融资平台建设上了一个新的台阶，这与中央出台4万亿经济刺激计划（2008年11月9日对外宣布，用2年时间）刚好相吻合。

（二）投融资平台的运作过程与基本架构

W市的投融资平台的营运和监督体系分三个层次。第一层次为市国有资产管理领导小组，是国有资产管理监督、营运的最高决策机构，由市长担任领导小组组长，各有关部门负责人为其成员；第二层次为市国有资产管理领导小组办公室，负责国有资产管理、监督的日常工作；第三层次为市国有资产投资集团有限公司及其下属子公司，具体负责项目经营和国有资产保值增值，是投融资平台的主体。截至2011年底，W市国有资产投资集团有限公司共拥有资产总额180.42亿元，负债总额88.16亿元，净资产92.26亿元，2011年实现销售收入50008万元，净利润23546万元，业务范围基本涵盖了由政府投资建设的各个领域。

（三）投融资平台的营运现状

1.融资渠道与融资规模。从2006年至2011年底，投融资平台累计融资103.46亿元，以银行贷款为主，其他融资渠道为辅。其中，银行贷款69.26亿元，占融资总额的66.94%；发行企业债券12亿元，占融资总额的11.6%；发行理财产品2亿元，占融资总额的1.93%；财政借款14.37亿元，占融资总额的13.89%；部门借款3亿元，占融资总额的2.9%；争取到省政府发行地方政府债券2.7亿元，占融资总额的2.61%（参见表1）。W市平台的融资的显著特点为：一是以银行贷款为主，其他融资渠道为辅；二是间接融资为主，直接融资为辅；三是财政借款与直接融资比例相当。W市的这三大特点具有普遍性，决定了通过平台融资成本较高，到期还本付息的压力较大，从而形成地方政府性债务的助推力量。

2.资金投向与建设周期。五年来，由投融资平台建设的项目共计326项，其中城市基础设施项目297项，投资额190.21亿元，占投资总额的60.44%；县级以上交通主干道项目10项，投资额84.5亿元，占投资总额的26.83%；环境保护项目3项，投资额3.89亿元，占投资总额的1.2%；其他项目16项，投资额28.99亿元，占投资总额的11.53%（参见表2）。从平台资金的投向看，基础设施建设和道路交通占全部投资的87.27%，辅之以环保、排涝和住宅等建设，作为沿海地区，围垦海涂成了该市的另一重大的投资项目。从建设周期来看，平台融资主要为中、长期贷款，项目建设期最短的为3年（76省道城东段高架桥工程），最长的为20年（城市新区开发建设）。

3.“主动举债”与“被动举债”。地方政府举债有主动与被动之分。相关研究表明，投资与地方官员的偏好有着直接的联系。郭庆旺和贾俊雪认为，地方政府对于实物资本的投资意愿要强于人力资本投资。傅勇和张晏指出，地方政府出于政绩考核的需要，其支出结构呈现出重基本建设、轻人力资本投资和公共服务的倾向。张牧扬进一步构建了一个基于官员职业生涯的模型，指出“在官员的私人信息不完全的情况下，事前能力更高的官员更倾向于选择‘经济性支出’，如基础设施方面的投资，而能力较低的官员则倾向于选择‘社会性支出’，如教育方面的投资”[1]。从上述数据看，地方政府的生产性（经济性）支出偏好在W市较为明显，存在着一定程度的“主动举债”倾向。

但道路交通大都是国道、省道的复线或改建工程，延伸到Z市，是作为整体的一部分而存在的。譬如，104国道在W市有Z段复线工程、Z段改建工程和D段复线工程三大项目，投资额分别为2.5亿、3.2亿和9.55亿，当毗邻的其他县（市）都在建设时，必须按时进行。而此类投资，上级可能只给予部分补贴，更多由当地筹资，这属于“被动举债”。

（四）投融资平台的运作模式

W市国有资产投资集团有限公司采取“四统一”模式进行具体运作。一是“统一决策”。各子公司拟定的项目投资和资金来源计划，必须经市国司董事会审议，报市国有资产领导小组审批同意。二是“统一调控”。各子公司的财政性资金、土地出让金返还收入等要归口市国司，由国司根据项目进度和各子公司资金情况予以调剂并开展内部拆借，以提高资金的使用效益。三是“统一融资”。各子公司是建设项目的融资主体，必须按照国司批准的年度投融资计划进行融资，并由国司提供担保或内部互保，以有效解决融资担保问题。四是“统一运作”。各子公司要按照批准的年度投资计划和经营计划开展项目建设和组织收入工作，项目确需调整必须报经国司董事会审议同意，以加强子公司中长期规划的稳定性和项目的科学性。

二、W市地方政府性债务存在的主要问题

投融资平台实现了资源的“跨时配置”，即将要办的事情提前办，对改善基础设施条件和促进地方经济发展起到了重要的作用。但从目前的宏观政策环境和W市平台的实际运行情况来看，还存在着一些亟待解决的问题。

（一）法人治理结构不完善

从建设形式看，W市的投融资平台通过财政拨款建立，分别隶属于不同的部门，政府作为投资主体；从职能定位看，国有资产投资集团有限公司应定位于企业层面；在实际操作中，各管委会（或指挥部）与投融资平台公司是“两块牌子，一套人马”，高层管理人员多由政府官员或现任行政领导担任，没有按照现代企业制度要求建立完善的法人治理结构，责、权、利不清，管理的规范性较差，很难区分国司究竟是作为政府的一个职能部门还是作为市场的主体，不少子公司是因事而建，从组建、融资到项目的策划和实施都十分依赖行政力量，无法真正按照市场化模式运营。

（二）缺乏造血功能

W市国有资产投资集团有限公司拥有18家子公司和2家授权经营的事业单位。过多的子公司不仅导致公司资产规模小、投融资能力弱，还造成资金分散、资金利用率低等问题。而其中生产经营类公司仅1家，其余的销售收入主要来源于城建公司的余房销售、交通公司的通行费和供水公司的水费收入，净利润则主要来自土地指标销售和财政拨入偿债资金补贴。各平台公司通过资产经营或资本运作创造的产值、利润非常有限。对土地出让金和财政补贴的过度依赖，说明投融资平台缺乏实体产业的支撑，自身造血功能不强。

（三）债务风险逐步显现

截至2011年底的债务测算，W市政府投融资平台的偿债高峰期将自2013年始，平台公司每年需还本6.6亿元、付息3.5亿元。由于平台公司融入的资金绝大部分用于公共基础设施建设，项目本身没有收益，偿债将主要依赖地方财政收入和土地出让金收入等政府性资金。W市地方财政收入虽然每年保持了15%左右的增幅，但中央持续出台改善民生政策，对财政支出的需求也越来越大，地方财政每年新增财力只能勉强满足政策性增支需要，很难再安排更多的资金用于归还贷款。土地出让收入是目前地方政府还本付息的重要来源，但受制于土地指标和国家的宏观调控政策，以及土地价格的不确定性，未来的土地出让收益不容乐观。此外，由于平台的贷款是中、短期的，而项目建设是中、长期的，这就存在着“长贷短存”的期限错配问题。还贷需要“还本付息”，基本情况是只付“息”而将“本”延续，处于不断地借新债还旧债之中。在周而复始的借新还旧循环中，不断地抬高了堤坝的高度，随着堤坝的不断攀升，溃坝的风险也在进一步增大。这些因素的叠加使地方政府面临着较大的债务风险。

（四）法规和监管机制不完善

地方政府投融资平台最基本的功能是：以政府信用为依托，直接或间接地筹集资金，用于解决发展过程中“瓶颈”的领域、行业或项目。但地方政府投融次平台出现之后，没有相应的管理细则进行规范。一是地方政府债务究竟控制在一个什么样的水平？尽管迄今尚无定论，但显然有一个阈值（临界点）。二是在委托关系中，地方投融资平台既是与政府之间的“行政型委托”中的人，又是与其投资公司之间的“市场契约型委托”中的委托人，因而，面临着追求市场化运作要受到政府意图约束以及追求自身利益要承担政府社会职能的冲突。三是责任追究机制尚不健全，下级政府的债务不可避免地成为上级政府的或有债务。

三、地方政府性债务膨胀的成因：“主动举债”抑或“被动举债”？

据审计署2012年6月的《全国地方政府性债务审计结果》表明，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10717491亿元，其中政府负有偿还责任的债务占6262%，政府负有担保责任的或有债务占2180%，政府可能承担一定救助责任的其他相关债务占1558%。换言之，地方政府性债务迅速膨胀，主要源于“主动举债”和“被动举债”两种情况。

（一）“主动举债”

1.财政体制问题。中国从20世纪80年代中叶开始将家庭联产承包制引入财政改革，实行“分灶吃饭”的财政包干制度，其突出特征是地方政府可以“多收多支”，其目的在于调动地方的积极性。经验与数据都表明：至1994年实行分税制之前，地方经济尤其是东部沿海地区的非公有经济有了长足的发展，在相对意义上增加了地方的财政收入，但也受以下几个问题困扰。一是直接导致“两个比重”减少，即财政收入占国民收入的比重和中央财政收入占全部财政收入的比重的下降。二是“诸侯经济”逐步形成，即各个地方一味追求局部利益，而忽视国家全局利益和社会整体利益，使中央的宏观调控能力下降。三是产生“鞭打快牛”的现象，财政包干制往往采用“基数+增幅”加以确定，这样势必造成“完成的实绩越多越吃亏”的不合理现象。四是出现更多的信息不对称，这一制度无法规避地方政府的“机会主义”行为，即千方百计将预算内的财政收入转移到预算外，或通过减免税的方式直接受惠于当地的企业，从而减损上缴给中央财政的比例。基于此，中央政府于1994年1月1日实施分税制改革，规范和约束了地方政府预算内的财政收支行为。“改革前后中央-地方关系发生了实质性的变化，即从改革前讨价还价的关系变成了改革后地方主要依靠中央拨付转移支付补助的关系，地方对中央的财政依赖大大加强了。”[2]（p.9）这次改革除将“税务征收与财政分开”[3]外，更进一步“以税种税率分成代替财政包干制时期的收入分成”[4]。中央政府与各层级政府之间的支出责任并未突破财政包干制时期的框架，只是形成一个由上级政府掌控的、规模庞大的财政转移支付体系，并且分税制至省一级即戛然而止。

事权与财权必须要相匹配，如果做事情没有相应的财力作保障，必定会出现以下结果：要么完成不了任务，做不好事情；要么不得不想方设法扩大财源。从理论上讲，地方政府筹措财源的路径有：一是开征新的税种或提高现有税种的税率；二是发行债券；三是向上级政府寻求更多的转移支付；四是土地出让金；五是举债。而我国地方政府没有税收立法权，法律上也明文禁止地方政府自行发行债券的权力，因此第一、二种方法行不通。至于向上级政府寻求更多的转移支付往往“不解渴”，并且带有某种程度的“不确定性”，不一定能“如愿以偿”。“即使中央能够实行强有力的转移支付，也是基于发展条件平等的原则，这种制度设计满足不了地方政府相互竞争的雄心。”[5]当土地出让金仍不足以弥补收支缺口时，举债也就成了地方政府扩大财源的必然选择。事实上，土地出让金和举债是一对“孪生兄弟”，地方政府往往以土地财政为投融资平台担保获取银行贷款。因此，财政体制问题是造成地方政府性债务的一个十分重要的原因。

2.建设中的问题。一是“时差效应”。基础设施和交通道路等“硬件”建设有一个“时差效应”，同一项目今天花这么多钱就能拥有，明天可能需要花更多的钱才能完成。这一“时差效应”可以追溯到庞巴维克的“时差利息论”。“时差利息论”将物品分为现在物品和未来物品，认为人们对现在物品的主观评价要高于未来物品。“现在物品通常比同一种类和同一数量的未来的物品更有价值。这个命题是我要提出的利息理论的要点和中心。”[6]（p.243）因此，为了使双方的交换等价，债务人在归还本金时，还要加上时间上的“贴水”――借贷“利息”。在今天花这么多钱就能拥有与明天可能需要花更多的钱才能完成之间，理所当然选择的是前者；在通过举债今天就能拥有与不通过透支明天才能实现之间，毫无疑问选择的也是前者。除了“币值”之外，要素的价格发生了变动，特别是“硬件”的落地都与“拆迁”有关，而随着人们权利意识的增长，“拆迁”的成本会越来越高。二是“财政幻觉”。人们之所以偏重现在而低估未来还与“财政幻觉”有关。普维亚尼的“财政幻觉”假说指出：纳税人对财政收支真实规模的认识是模糊的，存在着某种程度的幻觉，纳税人通常更关心公共支出扩大（举债）所带来的眼前好处，而忽视了其背后所付出的可能要缴纳更多税收的代价。与之相对应的是李嘉图的“等价定理”。该定理提出：无论政府是以赋税还是通过举债来筹资，其效应是等价的，即今天的负债就是明天的税收。因为政府的任何债券发行都意味着将来必须要偿还的义务，并且在偿还时还要多附加利息，会导致未来更高的税收。实际上人们的“财政幻觉”往往大于“等价定理”，从而支持了较高的公共支出水平。特别是我国正处于工业化和城镇化这一新时期，表现为一种更为迅速的经济发展过程，对公共产品与公共服务有着超前的和大规模的需求，这就需要地方政府筹措更多的资金用于各项建设，在财政收入既定的情况下，这些资金只能来源于举债。

3.软预算约束。科尔奈用软预算约束来描述计划经济时期国家对企业的一种“父爱主义”偏好，即对一个濒临倒闭的亏损企业，国家会施以援手而不会坐视不管。软预算约束综合症导致管理者不负责任、对风险漠不关心，容易出现过度投资饥渴和扩张冲动。企业的财务状况并未对其开支、借贷或扩张形成真正约束，这反过来使企业更频繁地陷入财务困境，不得不要求更多的救助。换言之，预算约束被软化了。Shleifer & Vishny的研究认为：国有企业是政府获取政治资本的一种工具，如果国有企业因经营不善或亏损而破产关闭，政府在国有企业中所积累的政治资本将会丧失。在这种情况下，政府宁愿解救国有企业而不是让它破产，因此，国有企业存在严重的软预算约束。

广义的软预算约束可以理解为，当一个经济组织在遭遇财务危机时，借助于外力能得以“应急”并加以延续的一种经济现象。在地方性债务问题上我国同样存在着软预算约束现象，软预算约束是造成政府支出膨胀的制度性缺陷之一。为什么会形成地方政府性债务上的软预算约束呢？一是晋升锦标赛。“晋升锦标赛是将行政权力集中与强激励兼容在一起的一种治理政府官员的模式。”[7]在这种治理模式下，下级政府有突破预算限制、实现规模与权力扩张的冲动。“（1）现行的干部晋升制度诱使政府官员去关注任期内的‘政绩工程’；（2）上下级之间信息不对称性导致基层官员以‘资源密集型’工程发出有关自己政绩的信号；（3）这些行为又由于同级政府官员之间的竞争而强化和延续。这三个因素相互作用，为突破预算约束的行为提供了稳定持续的微观基础。”[8]二是债务的“届际传递”。每届地方政府都有任期周期，因而主要考虑当下政绩，这届形成的债务可以传递延续给下一届，而下一届又往往“新官不理旧账”，还要铺新摊子，他们对于这些入不敷出的举债行为所造成的后果不必负责，这样就会使得债务不断累积，在新班子接手的资产负债表上，净资产日见其少，而负债日渐增多。三是债务的中央政府“兜底”。我国预算法明确规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。这意味着地方政府不是债务的主体，一旦地方政府出现债务危机，最终会由中央政府“埋单”。软预算约束的直接后果是鼓励当事人去冒险和投机，且冒险和投机得到的好处归自己，损失却由别人来承担。

地方政府的主动举债是现有研究的重点。地方政府除“主动举债”之外，还存在着“被动举债”，即被迫无奈的举债，这主要集中在专项转移支付中需要地方配套的一些项目和由于全局的整体性所要求的子系统必须要同步的一些建设，前者与项目制有关，后者与公共产品的关联性相联系。

（二）“被动举债”

1.项目制。中央对地方的转移支付可分为一般转移支付和专项转移支付。一般转移支付主要是中央财政对地方的财力补助，一般不指定用途，地方可自主安排支出；专项转移支付主要服务于中央某一特定的政策目标，地方政府必须按照上级的规定用途使用资金，并要求地方有相应的配套资金。周雪光把它形象地比喻为“钓鱼工程”：上级以一部分资金作为“诱饵”，鼓励下级政府或单位用各种方式集资来完成某项工程。

周飞舟、渠敬东不约而同地将其与“项目”和国家治理联系起来。“分税制改革之后，随着‘两个比重’的提高，各种财政资金开始以‘专项’和‘项目’的方式向下分配，而且这正越来越成为最主要的财政支出手段。”[9]这种指定了专门用途、以各种项目的名义下达并要求下级政府配套资金的行为是专项转移支付的惯用手法。“项目现象是我国近十年来社会治理体制机制运行中的一个极为独特的现象：国家财政若不以转移支付的形式来配置资源，就无法通过规模投资拉动经济增长，各种公共事业也无法得到有效投入和全面覆盖；地方政府若不抓项目、跑项目，便无法利用专项资金弥补财政缺口，无法运行公共事务；甚至本以市场经营和竞争为生的众多企业，也多通过申请国家各级政府的专项资金项目来提高自己的收益率。”[10]由于专项转移支付由上级指定用途，有时候地方的财政支出或投资的优先次序，可能与全国的通盘考虑并不一致，而为了得到这笔专项资金，又不得不为之而配套。当地方财力不足时，“被动举债”就出现了。

2.公共产品的层次性与关联性。公共产品根据受益的范围与程度不同，可分为全国性的或地方性的，这是公共产品的层次性问题。不同受益范围与程度的公共产品应当由不同层级的政府提供，这是财政分权理论的逻辑起点。斯蒂格勒探讨地方财政分权的理由，认为地方政府具有信息上的优势，比中央政府更加接近民众，更了解所辖区居民的需求和效用；马斯格雷夫从财政的三项职能（配置、稳定和分配）出发，指出宏观经济稳定政策与收入再分配主要归中央政府负责，地方政府则主要根据各地方居民的偏好不同从事资源的合理配置；奥兹指出，让地方政府将一个帕累托效率的产出量提供给他们各自的选民，则总量上要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量要有效得多。换言之，如果下级政府和上级政府提供同样的服务，那么下级政府比上级政府提供的效率会更高；蒂布特提出“用脚投票”理论：人们之所以愿意在某一地区居住，是因为地方政府的服务与税收组合符合自己效用最大化目标，一旦地方政府不能满足其自身的需求，那么居民可以“用脚投票”迁徙到自己满意的地区。这是地方政府存在以及提供公共产品和服务的重要理论前提。公共产品除层次性外还有关联性，有些地方公共产品是更大区域范围中的一部分（譬如国道、省道），一项公共产品如果需要所辖地区的共同投资才能最终完成，那么就产生了公共产品的关联性。当一项投资工程需要子系统的共同努力才能完成时，就必须要跟进，否则就会形成“瓶颈”而使整个工程受到影响。有时候可能有的投资在当地并不是急需的，但也必须要同步，没有钱借钱也要上，没有条件创造条件也要上。这是除专项资金配套之外，地方政府“被动举债”的另一个重要方面。

综上所述，地方性债务的形成有时候并不都是地方政府的主动行为，为专项资金配套和由于公共产品关联性所导致的“不得不为之”的事情都会产生“被动举债”。“事权”与“财权”不相匹配是理解地方政府举债的一个重要的方面，但不相匹配如何度量？一直鲜有论证。如果进一步将举债细分为“主动”与“被动”，我们会发现“被动举债”实际上就是地方政府“事权”大于“财权”的部分。

四、地方政府性债务的治理

规模庞大的地方性债务折射出地方财政收支不平衡、支大于收的现实问题。无论是“主动举债”还是“被动举债”，其实质都在透支未来的资源。随着地方性债务的不断上升，债务风险也在不断积累，因而引起了社会各界的高度重视。有效治理地方性债务事关经济大局，也事关未来的政策走向。

（一）整合现有投融资平台，完善法人治理结构

要按照政企分开的原则，打破部门归属，将原来的投融资平台从现有归口部门中分离出来，按主业相同、产业相近、行业相关原则整合归并，建立统一的新型投融资平台，从体制和机制上保证“借得来”、“用得好”、“还得起”，并实现三大转变：一是由“融资平台”向“经营实体”转变；二是由“条块管理”向“归口管理”转变；三是由“小散经营”向“规模运作”转变。各国有投资公司要按照现代企业制度，完善法人治理结构，实行董事会领导下的总经理负责制，明确董事会、监事会和经理层之间的权力、责任、利益以及相互制衡关系，并以此来规范各级政府与国有投资公司之间的关系。企业内部要建立科学合理的业绩考核制度，实行权责对等、绩效挂钩的薪酬激励机制，充分调动管理层和员工的工作积极性。

（二）控制债务规模，拓宽融资渠道

市镇基础设施和道路交通一旦建成不只是当代人在使用，子孙后代亦可享用，在现有财力无法满足当期建设的情况下，地方政府性融资就成为一种必要的选择。但举债要适度，地方性债务过度膨胀就会带来“不虞效应”。久而久之还会上瘾，上瘾后就会不断要求加大吸食量、欲罢不能，从当初的“权宜之计”变成后来的“须臾离不开”，所以必须要控制债务规模，尤其要控制地方政府性债务。一是要健全和规范政府性建设项目的决策机制，成立重大建设项目专家智库机构，在深入调研、充分论证的基础上，根据轻重缓急合理安排建设项目，以提高建设项目决策的科学化、民主化程度。同时要准确定位政府和市场之间的关系，凡是可以由民营企业承担的项目，应鼓励和引导民间资本进入，从源头上控制地方政府性债务的膨胀。二是要编制好国有资本经营预算，对平台的经营活动进行统筹规划，每年平台的投融资计划、国有资本的经营预算要与年度预算一道，提交各级人大审议批准后实施。要积极创新融资模式，拓宽融资渠道。既要尝试股权融资――优化组合平台公司资产，通过股票市场募集资金进行投资建设；又要推进项目融资――经营性项目可适当采取BT（建设-转让）、BOT（建设-经营-转让）、TOT（移交-经营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）等模式，实行市场化运作，鼓励民间资本参与基础设施建设。

（三）建立偿债准备金制度

在有效控制政府性债务规模的同时，还要规范债务管理，建立偿债准备金制度。偿债准备金类似于银行存款准备金，指以总预备费的形式建立一笔稳定可靠、逐年滚存的财政风险准备金，专门用于政府逾期债务的清偿，这是防止举债风险最有效的制度安排。偿债准备金的来源主要由以下几个方面组成：一是在借债总额中按一定比例提取一部分；二是在土地出让金收入中按一定比例提取一部分；三是在年度预算中安排一部分；四是在国有资产经营收益中安排一部分。同时应明确规定：偿债准备金只能用于偿还地方政府性债务本金及利息或用于地方政府性债务举债的政府担保，任何单位、部门或个人都不得挪作他用，不得用于风险性投资。

（四）赋予地方政府举债权

中国地方政府没有举债权。2009年以后，尽管地方政府可以向中央政府提交申请代为发行债券，但“僧多粥少”，且可选择的期限较少。地方政府不拥有财产权和举债权，这是导致地方政府变相举债、违规融资的一个十分重要的制度原因。王一鸣认为，地方负债方式需要改革，要搞长期性投资，如基础设施建设，就需要长期的融资渠道来完成，最好的方式不是向银行融资，而是发债。赋予地方政府举债权不仅是为解决地方政府性债务危机，在本质上是为给地方政府提供合法、公开的融资渠道，保障地方性公共产品的有效供给，激励地方政府推动经济发展方式的转变，提高区域的治理能力，同时这也是进一步深化财政体制改革的重要步骤。王旭坤指出，地方政府拥有举债权后进行自主发债不仅是一个单纯的经济行为，更在于将中央政府对地方政府专项转移支付中残留的“计划因素”剥离掉。总体而言，允许地方政府发行债券可以明示最终借款人的身份，使得政府的预算更为透明。

（五）建立地方政府性债务风险预警系统

在地方政府性债务的治理中，构建有效的风险预警系统是重中之重。建立地方政府债务风险预警系统主要包括风险识别、风险评估和风险判断等阶段。风险识别是对地方政府债务风险进行全面分析，确定其性质、特征；风险评估是在风险识别的基础上，通过对所收集的大量详细资料加以分析，度量和预测风险发生的概率；风险判断是根据有关地方政府债务风险预警指标的安全阈值来判断风险的程度。任何地方性债务危机都有一个逐步显现、不断恶化的过程，这可以通过一系列预警指标体系反映出来。预警指标可以从借、用、还三个环节中选取，其中借债是基础，用债是关键，偿债是重中之重，核心是设立平台公司资产负债警戒线。要定期对平台公司资产负债规模进行评估核算，对资金使用情况、偿债能力进行全面评估和动态分析，对已发放贷款项目未来现金流量的变化情况进行跟踪评估，对贷款使用实行全程跟踪和严密监控，以防止平台公司突破警戒线造成债务危机。

五、结论与讨论

中国地方政府性债务具有独特的生成逻辑和发展路径。在现行财政体制下，在地方政府从事建设所需要的资金中，土地出让金和举债是一对“孪生兄弟”，当土地出让金仍不足以弥补收支缺口时，举债也就成了地方政府扩大财源的必然选择。这样，地方政府的收入和支出被进一步放大，特别是通过投融资平台的间接举债，量入为出、收支平衡的预算原则由当期变为跨期，由静态变为动态。在动态的跨期状况下，财政体制问题、“时差效应”、“财政幻觉”和“软预算约束”等促成了地方官员的“主动举债”。地方政府除“主动举债”外，还存在着“被动举债”――集中于专项转移支付需要地方配套的一些项目和由于整体的系统性要求地方同步的一些建设，前者与项目制有关，后者与公共产品的关联性相联系。地方政府性债务的形成有时候并不都是地方政府的主动行为，为专项资金配套和由于公共产品关联性所导致的“不得不为之”的事情都会产生“被动举债”，此时地方政府的“举债”是“霸王硬上弓”，是被迫无奈之举。“被动举债”实际上是地方政府“事权”大于“财权”的部分。对地方政府“被动举债”的研究，有助于我们更加全面地理解地方政府性债务的深层原因及其背后的逻辑。

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