完善现行草原生态补奖机制的对策研究

摘 要：草原生态补助奖励机制在内蒙古实施已有五年时间。作为一项公共政策，补奖机制不仅对草原生态保护与建设，也对牧民生产生活改善起到了积极作用，但在具体实施过程中也存在补奖标准较低、补奖效果不均、行业支持滞后等不足。建议将补奖机制转化成草原生态补奖长效机制的同时，适当增加补奖标准，建立补奖标准调节机制，并对政策区农牧民进行必要的就业技能培训，对草原区主导产业提供更多的扶持政策。

关键词：草原生态补奖机制；动态调整机制；地区差异；生态补奖长效机制

中图分类号：F323.212 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）13-0048-03

草原生态补助奖励机制（简称补奖机制，下同）在内蒙古实施已有五年时间。作为一项公共政策，补奖机制不仅对草原生态保护与建设，也对牧民生产生活改善起到了积极作用。当然在具体实施过程中也存在一些不尽人意的地方。当本期补奖机制实施周期即将结束之际，我们有必要对其实施效果和存在问题进行总结和梳理，对下一步政策出台和政策完善提出必要的对策建议。

一、补奖机制实施的总体情况

自2010年内蒙古地区在全区范围内实施了以禁牧补贴、草畜平衡奖励、良种补贴为内容的阶段性禁牧政策，虽然该政策仅实施一年，但对全区范围内全面实施中央补奖机制积累了许多值得借鉴的经验。比如，采取以标准亩为基准的补奖标准、既要保底又要封顶等，而这些措施和做法一定程度上起到了缩小地区差异、平衡牧户差距的作用，基本做到了补奖政策及补奖资金在地区间、牧户间的公平合理分配，保护了大多数牧户的政策利益。据不完全统计，截至2015年年中，内蒙古地区10.13亿亩草原区域实施补奖机制，全区146万户、534万牧民从中受益。其中，禁牧区面积达5.48亿亩，草畜平衡区面积为4.65亿亩。在过去四年（2011―2014年），中央为实施补奖机制，向内蒙古拨付项目资金160亿元，自治区财政则共拨付40多亿元配套资金，总投资额超过200亿元。

补奖机制实施五年以来，广大牧民群众积极响应国家政策，通过自觉缩小畜群规模，缩短出栏周期，改变饲养方式，基本保证了政策实施区域草畜平衡，为草原生态保护事业做出了应有的贡献，充分体现和发挥着在草原生态建设和保护事业中的主体地位和主力军作用。据统计，截至2014年，天然草原放牧牲畜头数比政策实施前减少了1 428万只（羊单位），舍饲比例由2010年的58%增加至65%，全区天然草原放牧超载比例从24.14%下降至13.32%。据监测，2014年我区草原植被盖度达43.6%，比2010年增加6.52百分点，连续三年保持在40%以上，使得牧草种群、良种牧草占比、牧草产量等指标均有所增加。同期，草原“三化”面积减少671.29万亩，使草原生态得以恢复，生态恶化趋势的得到基本遏制。同时，补奖机制实施区域天然打草场面积达1.35亿亩，比政策实施期增加1 021万亩，人工草地保留面积稳定在4 900万亩以上，大大提高了牧区饲草供给能力。

同时，畜牧业生产及牧民生产方式产生转变。禁牧、草畜平衡政策对加快畜产品周转及舍饲圈养提出了较高的要求，使得牧民做出接冬羔、早出栏、饲养良种牲畜等抉择，积极探索缩短牲畜放牧时间、少畜高产等方法和途径。据了解，近两年锡林郭勒盟对接冬羔，并向制定企业出售牲畜的牧户提供每公斤1～3元补贴，积极引导和鼓励牧民接冬羔；东乌珠穆沁旗哈日高毕合作社以经营乌珠穆沁良种种畜为主，通过出租、出售种畜获得较好的经济效益和社会效益等。另外，近几年牧户畜牧业生产的基础设施条件明显得到改善，贮草棚、牲畜棚圈面积均有所提高。据统计，截至2014年政策实施区域贮草棚、畜棚面积达到824万平方米和5 507平方米，分别比2010年增加了66.8%和52.8%，全区牲畜棚圈面积达2.56亿平方米，过冬畜棚面积达每个羊单位1.1平方米，储草量达每个羊单位225公斤。这些变化虽然与对接冬羔、购买良种畜、建盖棚圈等进行相应补贴等政策导向有关，但也离不开牧民从自身需要出发的生产经营方式的转变。

另外，政策补贴已成为牧民重要的收入来源，对牧民收入的稳定和增长起到重要作用，同时也加强了牧民草牧场权利意识。近年，随着草原畜牧业生产成本的不断增加，牧民收入增长速度明显降缓，而补奖机制等惠农惠牧政策性补贴成了保证牧民收入稳定和有所增长的重要来源。据统计，2014年内蒙古牧民人均纯收入达13 750元，其中政策性收入占到35%左右。同时，以草牧场承包面积为依据的补贴政策，凸显出牧民草牧场承包经营权的重要性，使牧民对承包权、经营权的意识不断加强，形成在草牧场流转、承包权转让、草牧场征用等过程中保护生态、规范行为、依法护权的正确认识，对草原生态保护及草原确权工作起到了极大的促进作用。

二、落实补奖机制过程中存在的问题

补奖机制在保护草原生态、转变畜牧业生产方式、保障牧民增收方面取得了明显成效，但也有一些不尽人意的地方，使得政策效果有所打折。

1.补奖标准相对较低，没有形成动态调整机制。一方面，同样是为了保护生态而设立的政策，补奖机制的补贴和奖励标准明显低于退耕还林（90元/亩）、封山育林（70元/亩）的补贴标准，不利于带动牧民积极性。特别是一些禁牧区牧民，因其承包草牧场全部划入禁牧范围，生产生活受到严重影响，对其今后发展埋下居多不确定性。另一方面，现行补助和奖励标准以2010年的物价水平为参照物，未对其进行调整。然而五年来其他商品价格价格发生了很大的变化，降低了补奖机制的补助和奖励效果。例如，2014年牧区牛羊肉价格比政策实施初期约涨50%～60%，牧民少养一只羊、一头牛的经济损失更加明显。

2.补奖资金的地区间差异仍然存在，使政策效果各异。虽然补奖机制实施过程中采取了标准亩、保底封顶等措施，但由于我区区域间差异较大，不同的人文自然环境使政策效果在区域间存在较大差距。例如，对于草原面积广阔、户均承包草牧场面积较大的旗县或嘎查，牧民原有生活和畜牧业基础条件相对较好，而且普遍被划入草畜平衡区。对当地牧民而言，以承包面积为基准的补奖资金，更多地变成了一种收入增加。而对于草原面积狭小、户均承包面积较小的旗县和嘎查，牧民原有生活和畜牧业基础条件一般，而普遍被划入禁牧区。对于他们而言，禁牧不仅对其畜牧业生产带来一系列问题，以承包面积为基准的补奖资金也相对较少，与前者拿到的补奖资金差距较明显。于是，两者对补奖机制的态度和认知存在较大差异，必然导致政策效果的差异。

3.禁牧区牧民生活缺乏持续性保障。一方面，通过五年的政策实施，禁牧区牧民基本完成了减少牲畜头数、缩小牲畜规模的工作，而国家补贴和牲畜一次性出栏收入使其牧民收入基本稳定或有所增加。然而，牧户生产的持续性受到了极大的影响，即使通过几年的努力草牧场生态恢复如初，牧民通过增加畜群，改善生活的可能性极小。因为，增加畜群不仅需要比当初更多的资金，也需要一定的生产周期；即使恢复畜群规模，刚刚恢复的草原生态也会受到破坏。另一方面，通过五年的努力，禁牧区大多数牧民仍没有找到稳定的收入来源和明确的生活方向，仍处在迷茫或观望状态。近几年，由于畜产品价格急剧波动性，牧民通过少养精养而增加收入的努力跟不上畜产品市场的快速变化，往往得不偿失。而受宏观经济环境影响及牧民自身原因，他们也很难在其他行业找到立足之处。于是，仅靠禁牧补助，在牧区散养几头牲畜或在城市无所事事者不在少数。

4.对草原畜牧业的投入极少，草原畜牧业持续发展堪忧。近些年，特别是草原生态补奖机制实施以来，中央和自治区对草原生态建设和保护上的投资明显增加，不仅是草原生态建设和保护实际效果上，也对加强全社会对草原生态保护意识的提高方面均取得了明显的成效。然而，在此过程中，有些人或有些工程措施视草原畜牧业为草原生态建设和保护的影响因素，甚至视其为草原生态建设和保护的对立面，缺乏关注甚至忽略草原畜牧业的持续发展，对草原畜牧业与草原生态的协调发展产生不利影响。仅从草原畜牧业投资看，过去四年间内蒙古在草原生态建设和保护事业上的投资高达40亿元，但草原畜牧业基础设施建设上的投资仅为6亿元。因缺乏草原畜牧业生产基础设施的有效投资，现有牲畜棚圈、贮草棚、青贮窖、人工草场、畜牧业机械等条件无法满足草原畜牧业的现代化发展。

三、完善补奖机制的对策建议

2015年补奖机制实施时间年满五年，想必中央会继续实施该政策。因此，在下一步政策制定和实施过程中，期望能够对牧区特殊性进行深入调查研究，并关注上述问题，进一步完善政策实施方案，提升政策效果。

1.建议将补奖机制转化成草原生态补奖长效机制。对于草原生态的恢复和保护而言，五年期有些短暂，生态环境虽有些改善，但还达不到完全恢复和稳定持续状态。因此，应将补奖机制上升为一种长效机制。建立草原生态补奖的长效机制，不仅对草原生态恢复和保护问题上取得显著成效，也为广大农牧户产生稳定、确切的心理预期，使其对未来的生产生活做出合理的选择和适当的安排，避免草原生态保护的主体――农牧民为政策走向而担忧，对未来的生产生活持不确定态度，进而使政策产生较好的效果，也可达到农牧民生活的稳定发展。

2.适当增加补奖标准，建立根据地区差异和物价变动进行适当调整的调节机制。一方面，根据畜产品及畜牧业生产资料价格总体水平，适当增加补奖标准，进而使其成为一种既定机制，在建立草原生态补奖长效机制的基础上每隔二至三年对补奖标准进行适当调整。另一方面，继续采取标准亩、保底封顶等适合大多数地区的措施，并对处在相对不利地位的草牧场承包面积较小的牧区及半农半牧区，出台因地制宜的补奖方案，对其产业选择及结构调整给予鼓励和帮助。

3.完善以就业、技能培训为主的社会化服务体系建设，为牧民生产生活提供有力保障。现如今，有一部分牧民已通过政策支持和自身努力，找到新的就业岗位，或对畜牧业生产经营方式进行的适当的调整，开启了新的生产生活模式。然而，还有一部分牧民，特别是一些禁牧区牧民仍没有找到可持续的生产生活途径。在这种情况下，如果继续实施禁牧政策，中央及自治区政府有必要对这部分人采取更具体的、更可行的、更合理的政策措施。其中，一方面进行思想意识引导，使其认识到在新的形势和环境下如何进行新的选择；另一方面从生产方式调整、转业创业、就地或外出务工等方面，对其进行针对性的技能培训，并出台相关扶持政策，进一步完善和落实牧区社会化服务体系建设工作。

4.出台草原畜牧业扶持政策，推进草原畜牧业稳定持续发展。草原生态、牧民和草原畜牧业是相辅相成、相互促进三位一体的完整系统，唯有三者的协调发展，才能维持系统的健康、稳定和持续。因此，强调草原生态保护与建设的同时，也要关注牧民，也要加强草原畜牧业的政策扶持，对其进行必要的政策支持和资金投入。其中，一是加大贮饲草棚、青贮窖、牲畜棚圈、饲草料基地等基础设施建设上的投资力度；二是加强人畜饮安全饮水供给、旗苏木嘎查三级救灾应急饲料储备基地建设等机制建设，增加人畜紧急救灾方面的资金投入；三是安排地方优良品种保护及改良专项资金的同时，强抓草原畜牧业产品地方品牌保护和推广工作，增加草原畜牧业提质增效及保护自身优势方面的资金投入；四是规范草牧场流转机制，重点扶持家庭牧场、牧民专业合作社等两种新型经营主体的培育发展；五是建立天然放牧牛羊肉最低保护价格制度，降低非正常性市场价格波动对草原畜牧业造成的不利影响；六是宣传推广生态化饲养放牧方式，保留传统放牧方式中的科学化、现代化、生态化的生产方法和技术，并结合现代饲养技术和管理模式，积极探索对生态友好型生产方式的补助奖励机制。