浅谈防范和化解财政风险的策略

摘要：财政风险是财政支付危机的总和，是深层次的宏观经济风险。目前，随着我国许多地区财政赤字和债务包袱沉重，中央政府和地方政府财政面临越来越大的风险和不确定性压力，我国财政自身的安全受到了严峻挑战，成为影响我国未来宏观经济发展与政策走势的重要因素。因此，正确认识和有效防范我国的财政风险，确保财政可持续发展和财政实力不断增强，对于促进国民经济持续快速健康发展，具有重要意义。

关键词：财政风险政府 改革

鉴于经济生活中出现的通货紧缩现象，我国1998年以来已连续三年实行了以增发国债、扩大投资为主要内容的积极财政政策。虽然在反周期、促进结构调整等方面产生了非常明显的效果，但同时也加大了财政风险。化解财政风险，最根本的就是，要在效率提高的基础上，促进经济增长。只有经济高效增长，税收收入才是实实在在的，国家财力才有坚实的物质基础。中央下那么大决心解决国有企业问题、结构调整和产业升级问题，就是要把工作重点放在提高经济增长效益上。经济增长效益是衡量一国经济发展质量的标志，也是决定中国经济在21世纪能否在国际上充分发挥其影响力的重要因素。从财政管理的角度来看，化解财政风险还涉及到财政支出方面的问题。我国现行的财政支出范围和分配格局还存在“越位”与“缺位”并存的现象。一方面，许多应当由市场提供和社会负担的商品和劳务仍由财政负担，造成财政支出严重“越位”；另一方面，许多应由财政安排的事项，财政还存在“缺位”现象。因此，我们应严格按照公共财政的要求，调整我国公共支出范围，确保财政支出的公共性质。

一.现行财政管理体制存在缺陷

1.现行分税制不合理。我国实行分税制财政体制改革后的十多年来，已初步建立起财政与经济、中央财政与地方财政良性循环机制，但仍存在各级政府事权和财权不统一，支出范围划分不清，中央财权过分集中，地方可支配财力相对减少等方面的问题，造成地方财政收入不稳定等财政运行中的风险。

2.政府间财政转移支付体系尚不完善。我国现行税收返还既未考虑各地区收入能力和支出需要的客观差异，也缺乏合理标准，导致地区间财力差距非但没有缩小，反而扩大。同时，专项补助制度也存在很多问题，如专项资金在各地区间分配随意性大，专项拨款用途过宽、重点不突出，难以保证专款专用等。

二.财政预算管理不力导致支出膨胀

一是时间跨度短，往往重视年度预算，无法考虑由政府建立养老金和其他政府津贴计划，也无法分析由政府发放或担保的贷款所引发的后续风险；二是传统的预算仅仅知道现金流量，不考虑负债的增加，也不考虑或有债务，不考虑财政的过去承诺所引发的未来成本，带来财政成本的转移；三是预算外收入、制度外收入的膨胀影响了财政抵御风险的能力，大量财政性资金游离于财政预算管理之外。

三.政府债务过重导致财政风险程度提高

一方面，长期以来，财政周转金、国内外专业项目贷款等政府债务没有归口管理，许多债务到还本付息时，由于主管部门及项目单位不能还款，上级则采取预算扣款的办法硬性索债，到这时财政部门才被迫介入，给财政平衡增加不可知的难度。另一方面，我国国债增长速度远高于国民经济发展的速度，加之管理手段落后，国债的使用效率不高，由此导致了三类财政风险：一是量大造成的过度风险；二是结构不合理造成的风险；

三是使用不当造成的风险，形成了赤字政府的恶性循环。

四.政府替国有企业承担风险

在我国，国有企业的利税上缴是政府财政收入的主要来源，政府对企业投资的支持，主要是通过直接拨款、国家银行信贷，以及直接的补贴等方式进行的，而一旦国企转制，政府对企业的投资就不再采取直接支持而是采取担保或保险承诺的方式,这种政府承诺并不表现为经常项目的现金开支，所以不计入政府预算列支但它却是一种隐性的预算外开支或责任，最后会包含隐性的财政成本，在一定条件下会形成对财政的额外列支要求。如果没有政府支持，大批的国有企业将破产，即使有了政府支持，只要国有企业没有根本好转，财政仍然面临极大的债务风险。

五.防范和化解财政风险的策略研究

1.进一步深化财政体制改革，优化财政支出结构，改革税收体制，建立切实可行的税权划分模式。 税收制度改革是财政收入改革的核心内容。我国税制改革应以建立多样化的税种范围、明确的主体税种、规范的中央税收管理制度和地方税收管理制度为原则。2. 改革现行转移支付制度。首先，科学界定各级政府财权和事权。中央政府应主要负责宏观调控，地方政府负责大部分公共事务的管理。第二，逐步建立按客观因素测定标准收入和标准支出的转移支付制度，根据因素影响程度不同确定转移支付的数额。第三，简化转移支付形式。将维护既得利益的多种调节方法简化为“税收返还”单一方法，然后逐步减少富裕地区、增加贫困地区的税收返还增量。

2.完善政府预算活动，建立科学合理的财政预算制度，采取标准周期预算管理制度。可以调整各级人代会召开时间，或采取跨年制预算年度安排，使预算年度与人代会审批预算草案的期限衔接。改革预算科目设置体系和审议制度。一方面，对预算科目的设置应尽量体现复式预算的功能要求，构建基本框架为政府公共预算、国有资本金预算、社会保障预算和财政投融资预算的预算结构。另一方面，要进一步完善预算审批的程序。建议各级人大应设立专门工作机构，制定相应工作制度，对预算草案进行实质审查。改革预算执行监督制度。要降低财政风险必须对预算执行各个环节给予富有实效的监督，形成内部监督和外部监督相结合的监督机制，突出财政监察、审计检查、行政法制监督的作用。

3.规范政府行为，加强债务管理。要按照责、权、利和借、用、还相统一的原则，对政府债务进行总量控制。通过科学测算和制定地方政府债务规模和中长期规划及年度计划，使举债规模与可用财力增量和财政承受能力相适应。进一步严格执行政府担保外债的管理。对市场竞争性项目要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式，按照法律程序办事，财政不予担保；对技术性和公益性项目，需要财政担保的，一定要从实际财力和承受能力出发，完善贷款手续，落实好配套资金和还贷资金来源。要对国债实行专项预算管理，像管理基金一样管理国债，真正发挥国债的应有作用。同时，应该给予地方一定发行国债的权利，但是这种债券的位阶和享有的权利低于中央发行的债券。

4.完善国有资产运营制度，盘活政府各种财源。对国有资产进行转让、拍卖、联合、合作，以实现国有资产的良性循环和不断增值。健全国有资产保值增值考核体系，国有企业领导成员报酬必须与国有资产保值增值挂勾。按同股同权的原则，制定国有股权收益管理办法，按实收取国有资本收益，逐步推行由财政部门向国有独资企业和国有控股公司派驻财务总监，行使国有资产监督权。要特别防止借企业改制悬空和逃废债务，对实行的股份合作制度及被兼并的企业要由改制后的企业及兼并企业承担全部贷款本息，并有确实担保措施，通过重组、资产置换、债权转股权及阶段性持股等措施保全资产、减少损失，从制度上防止新的或有债务的产生和膨胀。

5.改革现行国有银行管理体制，防范和化解金融风险。一是增加商业银行补充资本金的合理渠道，提高商业银行的资本充足率。允许商业银行发行长期债券，增加附属资本，确保资本充足率不低于8％。二是对国有商业银行进行股份制改造，从社会上吸纳资金补充资本，提高资本充足率，减轻财政负担，缓解财政风险。

参考文献：

1.田淑英，《中国财政风险问题的理性思考》，《经济研究参考》，2002年第2期

2.张志超等，《财政风险》，中国财政经济出版社2004年版。

3.贾兰兰、薄松，《或有债务与财政风险》，中国论文下载中心

4.武彦民等，《国有商业银行不良资产与财政风险问题研究》,《天津财经学院学报》，2002年第7期。