俄罗斯福利货币化改革引发社会矛盾

进入2005年，随着福利货币化改革的实践，俄罗斯地方城市居民的抗议集会不断，焦点是那些贫困但仍有劳动能力的地方城市养老金领取者反对失去免费交通福利。

一、福利货币化改革内容

所谓福利货币化，是指国家改变提供福利的形式，由提供实在商品和服务转为对受惠居民的货币补偿。

（一）划分中央和地方责任范围

根据俄国家杜马制定的122号法律，福利货币化改革涉及居民3200万人，其中1300万人的货币补偿由联邦预算承担，另1900万人归地方预算承担。

（二）规定货币补偿额

由联邦预算提供的月补偿额分别是：苏联英雄、俄罗斯英雄和社会主义劳动英雄3500卢布；伤残军人2000卢布；二战老兵1500卢布；参战（非二战）退伍兵1100卢布；参加过列宁格勒保卫战的居民1100卢布；切尔诺贝利核电站事故受害者1700卢布；一等残疾1400卢布，二等残疾1000卢布，三等残疾800卢布。

由地方预算提供补偿的人，包括经历过战争的老职工、非前线工作者和历次政治运动的受迫害者。对这部分人的货币补偿水平取决于地方预算。

（三）规定额度为450卢布的专项福利内容，也称“社会福利包”

具体做法是，对享受联邦预算补偿的人，每月从补偿额中划出450卢布专用于以下福利内容：40卢布用于市内公交（含郊区电车）月票；350卢布用于获得免费药品（做法与医保相同）；每月50卢布用于购买疗养证（需累积，2年可享用1次）；每月10卢布用于赴疗养地的旅途费补偿。所以，专项福利可视为“有保障的福利”。

从2006年起，专项福利的获得形式将采取自愿原则。受惠者愿意继续接受上述补偿形式，可在2005年10月1日前向联邦养老基金驻各地分支机构递交申请。不愿接受这种方式的居民，从2006年起可得现金450卢布，由个人自行支配。

二、围绕福利货币化改革存在的分歧

围绕改革的分歧伴随着整个立法过程。主张者是总统普京、联邦政府、统一俄罗斯党；反对者是俄共、祖国党团、部分地方行政长官和社会团体。

（一）主张者的理由

1．维护社会公平。副总理茹可夫说，在传统福利制度下，90％有权享受福利的居民享受不到疗养福利，70％的人（主要是指农村居民）享受不到城市交通福利。改革就是要让他们能平等享受福利。

2．反腐败。茹可夫说，联邦预算对部门和地方的福利拨款使用效率很低，且常被偷掉或挪用。据估算，居民实际享受到的只有约20％福利。

3．有利经济发展和降低贫困人口。实行福利货币化，可使居民拥有更多现金，提高消费品购买力，进而有利于以内需促进经济发展。此外，货币补偿是可计算和可支配的收入，这有利于实现贫困人口减半的目标。联邦政府计算，改革前，联邦预算用于1300万人的福利支出是400亿卢布，年人均3000卢布；改革后，货币补偿总额1700亿卢布，年人均13000卢布。

4．社会福利改革的时机有利。国际油价持续走高，联邦预算连年盈余。茹可夫说，联邦财政第一次有能力对居民福利以现金补偿。另一因素是，获连任的普京总统，认为有能力开始社会领域改革。

（二）反对者的理由

1．违宪。认为福利货币化改革违背联邦宪法第6条“俄罗斯为社会国家”的规定。依宪法，国家有义务保障本国居民经济和社会权利。宪法第19条还规定，不受性别、民族、职务、居住地和其他因素的影响，国家应平等地保障个人和公民的权利和自由。而改革后，1900万居民的福利改由地方预算补偿。各地经济条件差异会造成补偿不同，加大居民生活水平的地区差。

2．违背预算平衡原则。认为福利货币化改革使财政资源过多集中于联邦政府，把在社会领域中联邦政府应承担的国家义务降到最低。

3．降低居民生活水平。以苏联英雄为例，目前一人一年享受的实在或有形福利，其价值相当于18.9万卢布，实行货币补偿后，每年只得到4.2万卢布现金(月3500卢布)。又如在圣―彼得堡，残疾儿童目前享受的福利相当于1160―4800卢布，货币化后他们每月只得到1000卢布。

三、福利货币化改革的教训

俄罗斯社会福利制度，部分源于苏联时期的做法，大部分源于上世纪90年代经济危机时期制定的由国家向广大居民提供福利保障的一系列法律。目前受惠人口高达1.03亿，占全国人口总数的71.5％。2003年，国家提供的社会福利总值2.8万亿卢布，占国内生产总值的21.5％或联邦预算收入的68.3％。普遍的社会福利成为俄经济发展的沉重负担，所以，福利货币化改革是联邦政府做出的艰难选择。

引市场因素入社会领域，改革方向无可厚非。但福利改革激化了社会矛盾，其主要原因是：

（一）决策欠科学

社会领域改革涉及老百姓的生存利益，科学决策尤为重要。充分和合理的民主，是保障科学决策的重要形式。俄罗斯福利货币化改革法案的起草和修订由联邦卫生和社会发展部包办。联邦政府没有就此举办过公开听证会，没有与非执政党派、地方行政机构、工会组织和其他社会团体进行有效磋商，更没有过改革试验。改革措施脱离实际，遇阻应在预料中。

（二）立法质量差

在杜马对福利货币化法案的审议中，占多数的统一俄罗斯党派议员表现出高度一致，甚至未及读完所有修订条款就投下赞成票。议员不是对选民，而是对总统负责，国家杜马成了总统普京的橡皮图章。

（三）行政效率低

2004年10―12月间，联邦政府开会无数，研究落实改革措施。但法律已经出台，政府还不掌握可享受联邦预算货币补偿人员的准确数字；抗议的火将成燎原之势，政府还没有制定出与改革配套的88个规范性文件；遭遇地方政府消极抵制，才意识到还没弄清有多少地方政府的预算支付不起福利补贴。联邦政府成众矢之的。也在情理中。

俄罗斯已经形成“一切权力归普京的”国家权力金字塔。政治如经济，权力垄断同样产生腐败。

四、福利货币化改革可能产生的影响

俄政府采取的措施是，从2005年3月1日增加基础养老金240卢布，俄总统普京已于2005年2月14日签署了相关法令；对所有纳入福利货币化补偿的人员实行统一的福利乘车证，对货币补偿与实际价值（指交通成本）间差额由联邦预算补足；8月1日后实行养老金与通货膨胀挂钩，即养老金增发不得低于通货膨胀率。

尽管俄政府采取的补救措施有一定积极作用，但各地情况不同，全面落实需要时间。所以，补救措施的效应难以及时显现出来。

从目前情况看，虽然福利货币化改革引起弱势阶层不满，但还不至于引发大规模社会和政治危机，这是因为：

（一）稳定基金可起到稳定作用

截至2004年底，由高油价带来的预算盈余建立的稳定基金已超过5000亿卢布（一美元约折28卢布），俄联邦政府有充足的财政资源修补改革漏洞。

（二）政治和经济中心城市稳定

由于莫斯科市和圣―彼得堡市有条件保障原福利不变，居民情绪基本稳定。虽地方抗议不断，但只要中心城市不乱，大局就不会乱。

（三）地方抗议基本处于自发和分散状态

只要联邦政府处理得当，分散的地方民众抗议活动不会对整个社会稳定造成破坏性影响。

（四）反对党的行为能力有限

俄社会政治力量结构中，处于分散状态的反对党对联邦政府不具备足够制约力。

俄福利货币化改革仍会继续下去，但此次改革对俄社会经济发展可能会产生的影响是：首先，在未来社会领域的改革，特别是在住宅公共事业的改革（指房、煤（气）、水、电、暖补贴）方面将会更为慎重。预计普京第二任期内社会领域的改革步伐将趋缓。其次，俄将把更多资源和精力用于国内改革和稳定，以防止发生类似格鲁吉亚和乌克兰发生的“橙色革命”，在对外政策上则仍以守势为主。

（作者单位：中国社科院俄欧亚所）