我国资源税存在的问题及其改革建议

摘 要：本文从当前经济形势背景入手，分析资源税改革的必要性与可行性。通过对现行资源税制的分析找出不适用于当前经济运行的问题，进而提出改革建议。

关键词：资源税；问题；改革建议

中图分类号：F810.42 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.07.30 文章编号：1672-3309（2013）07-68-02

一、经济背景

随着中国开始步入第十二个“五年计划”时期，我国宏观经济发展处在新的十字路口，增长方式与经济结构方面都面临着重大的调整。实践证明，传统的高投入、高消耗、高排放、低效率的增长方式已经走到了尽头，不加快转变经济增长方式，资源难以为继，环境难以承受。发展循环经济、建设资源节约型和环境友好型社会，是实现经济增长方式根本性转变、缓解资源约束矛盾、减轻环境压力、进而增强国民经济整体竞争力的根本途经。而税收，作为政府收入的最主要来源，是政府进行各类决策与政策的基础，自然而然应在新的时代背景下，与时俱进，根据实际需要制定相应的条例。而资源税，便可从源头对资源浪费、过度使用现象加以限制与束缚。

考察我国目前的资源储备情况，不禁令人担忧。从资源禀赋看，我国是总量上的大国，人均上的贫国。人均淡水资源占有量仅为世界平均水平的1/4，人均耕地占有量不到世界平均水平的40%，石油、天然气人均占有储量为世界平均水平的11%和4.5%，铜和铝土矿储量分别为世界平均水平的1/6和1/9，45种矿产资源人均占有量不到世界平均水平的一半。而资源禀赋与人口不断增长之间的矛盾也将长期存在。

二、资源税简介

（一）征收依据。根据我国现行税法，资源税是对在我国境内开采应税资源的矿产品和生产盐的单位和个人， 由于资源条件的差异所取得的级差收入征收的一个税种。我国开征资源税的依据是由于不同矿区开采和利用率的不同所产生的一种级差地租。由此征收依据，也直接决定了我国设立资源税的最主要的目的是为了调节因资源优劣造成企业利润分配上的不合理状况。

（二）发展历程。建国后，我国于1984年开始对开采石油、天然气和煤炭的企业开征资源税，征收基数是销售利润率超过12%的利润部分。1994年的税制改革也涉及到了资源税，逐步形成了现在所实行的资源税制的基础。规定不再按超额利润征税，而按矿产品销售量征税，并且为每一个课税矿区规定了适用税率，其征税对象为开采应税矿产品和生产盐的单位和个人，并且把征税范围扩大为7 个税目：原油、天然气、煤炭、其他非金属原矿、黑色金属原矿、有色金属原矿、盐。即现行资源税法所涉及的七种产品。进入21世纪，我国在部分地区试点，陆续调高了部分产品的单位税额，扩大了征收范围，改变了计税依据。这些动作也为今后资源税的改革提供了方向与办法，从而使之能更好的适应新阶段发展的要求。

三、资源税存在的问题

我国目前对于资源的需求越来越大，且资源的市场环境发生了巨大的变化，开采和利用过程中产生的外部性问题，尤其以环境污染问题越发受人关注，因此现行的资源税已经不能发挥原有的作用，或者说作用有限。而其主要问题包括下列几个方面：

（一）设计思想本身不符合可持续发展的原则。我国资源税目前采取“普遍征收，级差调节”的原则。这种单一的政策目标极大地限制了资源税应有作用的发挥。这种设计思路没有考虑资源开采对环境造成的破坏，以及对可持续发展的影响。另外，我国现行的税费体系中，与资源相关的条目甚为繁琐，包括有资源税，矿业权使用费，矿业权价款等。而合理的税费体系应该明确以下几个设立原则：体现国家为矿业所有权人，个人或企业开采矿产品应缴纳的费用；考虑到开采资源所产生的外部性影响，将其成本内部化等。现行资源税和矿产资源补偿费的作用类同而且关系紊乱。在资源税费并存的局面下，税费部门各自征收，且各地在管理上不统一，缺乏规范性。其结果导致各地资源企业的税费负担高低不同，无法在资源企业之间形成一个平等竞争的市场环境。

（二）资源税征税范围狭窄。我们现行的资源税法规定只对7类产品加以课税。而现今，随着科技进步和经济的发展，仅对此7类基础资源进行课税，范围明显过于狭窄。一切可以开发利用的资源都应被加征资源税，其中又以水资源最为典型。水资源虽为再生资源的一种，但一旦受到污染，其治理与净化成本较高。而目前我国对于水资源的使用成本过低，浪费与污染水源的情况屡见不鲜。如前所述，我国人均拥有的淡水资源远低于世界平均水平，更应该在利用环节做到节约与理性。而要约束这类行为，必须以价格机制以制约。从而更直接的让纳税人感到税负痛苦，进一步引导正确的利用模式。其次，扩大资源税的征收范围可以进一步体现税负公平原则。同样是开采自然资源，一部分应税，另一部分则免税，使纳税资源的价格比非税资源的价格高，这与税收调节经济，营造公平的市场经济环境功能相悖。

（三）资源税税额过低。税额过低体现在两方面，第一单位税额过低，第二总体税额不高。税率是国家和纳税人之间经济利益分配的调节方式，是税收的中心环节。过低的资源税单位税额导致资源税制在能发挥作用的有限空间难来实现其应有的作用。而税收的多数功能都需借助价格机制来实现，资源税过低的税率对资源的高效开采与利用无疑是一种无形的障碍。而国家从中获得的利益过低，难以体现国家对于矿产资源的所有权。更由于资源税纳入地方税体系，因此对新疆、、甘肃这类资源丰富，但经济发展较落后的省份更为不利。而在产业链条上，更多的利润被后续环节即产业结构更高级、发展速度更快的发达地区享有，造成了东西部差异扩大。这越发不利于我国区域经济发展政策目标的实现。

（四）资源税计税方法不科学。在计税方法上，目前采用单一从量定额的方式，这种征税方式难以使价格机制有用武之地。特别是当资源价格波动比较大时，不能做到随价格提高而相应提高资源税额。而以销售量或自用数量为计税依据，企业开采而未销售或未自用的资源，则不再属于纳税范围，无须纳税。这两点无疑对合理开采，有效利用原则制造了巨大的障碍。这种计税方式也直接导致了资源开采者在开采过程中逃脱了诸如积压产品、边角料的应纳税额，导致资源低效利用情况的出现。

四、我国资源税的改革建议

（一）扩大资源税的征税范围。我国现行的资源税制度覆盖的征税范围很小，基本上只包括矿产资源，征税范围较其他发达国家十分狭窄。基于现状，我国应该首先考虑将水资源逐步纳入征税范围，取消水资源补偿费，改为征收水资源税。而我国某些省份也已经开始了对矿泉水的征税，例如广东省向矿泉水企业征收销售收入1.2%的资源税；自治区则从2007年1月1日开始将天然矿泉水资源列入非金属矿原矿税目，对其征收3元/吨的资源税。在全国推广的过程中，也可借鉴国际先进经验，例如荷兰早年征收的地下水税。其包括两种：一是为了资助地下水开发和水规划的研究，各省征收相对低的水费；二是作为一般税种的组成，由中央收税。我国应当遵循“先易后难，重点突破”的原则逐步扩大资源税的征税范围。除水资源以外，应陆续考虑将林木资源，滩涂资源等自然资源逐步征税。

（二）设计合理的资源税税率。在重新考虑资源税率设定时，必须充分考虑市场价值规律，根据资源是否可再生、经济效用、稀有程度、培育周期等几个要素综合考虑，重构税率标准。此外，也要将不同资源的地理分布、季节影响作为不可忽略的因素，在设置税率的时候应以处于劣势位置或时期的资源状态为基准，坚持优质资源税率从高，易开采资源税率从高等原则，充分体现政府的政策导向。资源税税率也要充分考虑开采对环境造成的外部成本，要能有效的起到级差调节的作用，另外还要充分考虑企业的承受能力。而合理的资源税率一旦建立，便可通过价格机制进一步放大调节目标。因此，税率的合理与否直接决定了该税种发挥功效的强弱。

（三）完善资源税计税依据。考虑将从价计征与从量计征相结合的混合征收方式。从价计征最大的优点是对价格变动具有更大敏感性，能随着资源价格变化有效的使政府收入相应变动，但对过度开采现象无法有效控制，而这恰恰又是从量计征的优势。目前，我国资源税调节的首要目标应当是通过价格机制，将更多的利益分于政府，更加有效的进行级差调节。这便决定了资源的计税方法也当以从价方式为主，从量为辅的混合机制。或可在不同环节采用不同的计税方法，即在资源的开采和销售环节分别征税。前者以从量方式计征，后者以从价方式计征。

另外，用开采量或销售收入作为征税依据。从资源税征收实践来看，对实行从量法的应以资源产品的开采量作为征税依据，而对实行从价法的应以资源产品的销售收入作为征税依据。最大程度避免随意开采，肆意挥霍，“嫌贫爱富”的不良后果。

（四）合并资源税费。如前所述，与资源相关的税费科目繁杂，且各自定位并不清晰。而在这庞大的体系中，资源税的地位被一再削弱。税收的合法性决定了其是最能体现国家意志的收入手段。在面对资源开采这一领域时，必须始终维持国家对于国土矿产资源所有权的绝对权威。虽然税收具有无偿性，但无论税费的名目为何，对于调节国家与有关部门利益的初衷不能改变。因此，将矿产资源补偿费等并入资源税的关键是：依据国家对矿产资源所有权财产权益的经济关系和级差收益的关系，要求以资源税取代矿产资源补偿费，维护国家作为矿产资源所有者的权益；由于国家目前已对矿山企业实行探矿权、采矿权有偿使用和公开出让制度，应将矿产资源补偿费并入资源税，实行国际通用的权利金。

五、结束语

纵观全局，虽经济政策依然要面向刺激经济增长的方向发展，即依然追求经济又快又好的发展，但在结构与部分环节的调整改革也极为需要。我国在近年提出了结构性减税目标正是为了契合这样的经济发展目标。但资源税作为扭转经济增长方式的重要工具，在这一当口并不能一味下调。在整体减轻税负的趋势下，进一步调整各个不同税种的占比，这也为资源税改革提供了一定的可行性与必要性。