“绿色账户”能否撬动垃圾分类

城市生活垃圾问题已成为世界各国重点关注的一个环境问题，我国在快速城市化下也不例外。上海这两年更是面临着每年平均3.9%的垃圾递增压力，“十二五”期间面临新增7700吨/日的垃圾末端处置缺口。为此，上海市政府明确了“十二五”人均生活垃圾的末端处置量将减少20%的减量目标，并于2011年实施了“百万家庭低碳行，垃圾分类我先行”政府实事工程，开始了艰难的“攻坚战”。

最初的激励

在上海试点居民生活垃圾分类减量中，小区保洁员发挥了重要的作用。通过保洁员的二次分拣，一些小区垃圾的分类率达到90%左右。相关激励来自于两个方面：一是来自于自发的市场激励，保洁员可以从分类回收的废弃物的出售获得持续分类的动力；二是，部分区县环卫局对于试点小区保洁员的二次分拣，给予补贴。

区县为垃圾分类收集投入了大量的人力、物力与财力，主要用于户内垃圾桶、湿垃圾袋的发放，小区分类垃圾桶的更新与添置，小区宣传员、督导员、志愿者的劳务补贴，宣传品、分类奖励等物质的发放。此外，对分类垃圾收运给予了车辆购置费和运行费的补贴。

垃圾分类试点小区的宣传、动员、培训与监管，主要是由居委会负责具体实施的，居委会通过指导员、宣传员、分拣员和督导员完成相应的工作。为此，给予“四大员”不同程度的补贴，如指导员等一般能获得区600元/月的补助。

除原有的餐厨垃圾资源化再利用外，此次垃圾分类收运处置中，还涉及旧衣服与碎玻璃两大专项垃圾的收集与运输工作。目前，旧织物与玻璃回收企业非常支持配合市里的垃圾分类试点工作。

经过连续3年的努力，上海垃圾分类减量取得了显著的成效。截至2013年10月底，上海市垃圾分类覆盖居民近196万户。然而，上海垃圾分类减量仍面临如下问题：

一是居民参与度低、正确分拣率低。据杨浦区2012年度调查，居民正确分类率仅为38.19%。二是多数小区60%的垃圾分类是靠专职人员的二次分拣完成，甚至是垃圾清运公司的三次分拣。三是末端分类垃圾，尤其是湿垃圾的资源化利用仍面临处置能力提升的难题。该难题在中心城区更为明显，因为前期规划未曾顾及造成处置场所选址难。四是随着分类减量实践的推广普及，各级政府均面临财力支持的可持续难题。

上述问题折射出垃圾分类的激励对象与方式存在问题。为此，上海市在原有激励的基础上，提出了优化和配套的政策。2014年5月1日实施《上海市促进生活垃圾分类减量办法》，通过利益相关方权责利的明确，制度保证居民垃圾分类减量行为的养成。

同时，优化“绿色账户”，探索“上海模式”的建立。今年4月，上海市首次提出垃圾分类的“上海模式”，其中包括借助“绿色账户”等形式，以正向激励为主，推进生活垃圾分类减量。

升级版“绿色账户”

“上海模式”中涉及的升级版“绿色账户”，是于2013年下半年在静安、松江、黄浦等区域部分社区进行试点的新激励。它是以“绿色账户”平台为载体，用积分奖励的形式，鼓励和引导居民将日常垃圾干湿分类，定时、定点投放，进一步培养居民日常分类习惯，促进生活垃圾源头减量。

试点小区居民自愿开设“绿色账户”后，将湿垃圾放入贴有条形码的垃圾袋并投入湿垃圾桶中，由志愿者或保洁员现场或事后统一确认其分类正确后扫描条码产生积分，并记录到对应的绿色账户卡中。绿色积分卡以户为单位，一户一卡，每天不超过20个积分。最后，居民可在“绿色星期六”活动中，用积分兑换或抽奖获得礼品或服务，也可通过网络实现兑换。

今年，上海将在静安、松江、黄浦和徐汇4个区约20万户居住区做进一步试点，深化“绿色账户”机制，研究制定合理的积分规则、有效的兑换规则。力争到2014年底，基本形成“绿色账户”运行的一整套规则、流程、推进机制、管理模式等，形成以正向激励为主的生活垃圾分类减量的“上海模式”。申请“绿色账户”可享受稀缺医疗资源服务、商业消费打折、银行金融服务等级提升等福利。

试点期间，升级版“绿色账户”激励效果显著。上海某试点区县（5个试点小区，1443户居民）在试点前，居民垃圾分类参与率和分类准确率分别为7%和5%左右，干垃圾日均产生33桶（240升/桶），日均产生湿垃圾5桶（120升/桶）。但随着“绿色账户”激励的开展，参与试点的居民逐渐增多，截至2013年11月底，居民参与率和准确率分别达71%和88.4%。湿垃圾上升到每日11桶，干垃圾下降到每日25桶。

升级版的“绿色账户”尽管实现了激励与分类正确度的挂钩，但仍未能解决激励的有限性问题。据试点小区实施情况来看，在“绿色账户”的激励下，居民参与垃圾分类率和正确分拣率均有所上升，但不能覆盖全部居民，申领“绿色账户”的居民仅占试点小区的70%-80%。

其次，升级版的“绿色账户”尽管有助于资源化，但由于激励没有做到与量的有效结合，促进垃圾减量的效果虽然有，但还有进一步提升的空间。

此外，升级版的“绿色账户”已经优化了原有的经济激励手段，但经济激励未能与《上海市促进生活垃圾分类减量办法》有效结合，奖罚的不同步、实践中人情化操作等，导致激励的效果还有提升的潜力。如试点实施情况反映，不在激励机制时段内的垃圾分类减量的正确率，较之前有所下降。

经济激励与法律强制

事实上，经济激励有个适度的问题。适度不仅指量上的适当，而且还体现在手段与方式的合理上。因此，制度设计者不仅需要正确认识经济激励的作用，认识到经济激励不是推动垃圾分类减量的唯一动力；而且在经济激励的适度上还应体现在奖励与惩罚的兼顾。

合理而有目标的激励必需具备这样的特征：通过奖惩与绩效挂钩方式控制居民、社区、企业等社会主体的行为幅度，在满足责任主体利益需求的同时实现垃圾分类与减量的目标。此外，适度的经济激励还体现在激励大小与激励客体的行为挂钩。也就是说，激励客体做得越好，获得的好处越多；激励客体做得越差，其受到的处罚越大。

因此，能否成功地实现垃圾分类与减量，关键在于经济激励机制与法律的强制能否有效渗透与融合。在法律中确定垃圾产生者的责任并有效落实这些责任，是经济激励发挥作用的关键。同时，在法律保证下，经济激励制度才能更好地强化主体行为，更有助于巩固和推进垃圾产生者履行自己的分类与减量责任。

如成功实施垃圾分类与减量的国家和城市，都是在强调法律强制约束的前提下再建立代金券、抵押返还制、补助金，有利垃圾资源化再利用的财税补贴、环境合同等制度，借助市场机制激励各经济激励客体参与到垃圾的分类、减量与资源化再利用，通过经济激励手段巩固和推动垃圾产生者，按激励主体的意愿来处置垃圾。

因此，“绿色账户”是垃圾分类减量进程中的阶段性产物，仅依赖升级版的“绿色账户”未免过于理想化和绝对化。居民生活垃圾的分类与减量还任重道远，还需要不断完善的管理体制与机制的跟进，需要经济激励与法律强制的有效融合、政府市场社会的多方协同。

未来“上海模式”需要依法在社区层面，变革物业服务合同内容，基于参与分类数量与质量建立差别化服务费收取制度，将激励与强制有效结合，进一步提升“绿色账户”的效果。政府可以与银行、相关企业以及社会组织建立协同机制，在实现多赢的基础上整合现有的积分兑换体系，通过多种机制的融合实现“绿色账户”的低成本运作。

在时机成熟时，依托物联网技术建立“绿色账户”的激励机制，依法建立有效的处罚机制，实现奖惩有效结合，经济激励与守法守信的社会信誉体系的互动，这也是提升垃圾分类减量效果的可行路径。■

（作者单位：复旦大学城市环境管理研究中心）