增强广告监管与提升消费成效

作者：吴颖露 单位：广州工程技术职业学院

广义的广告管理是指对广告公司的经营管理，以及对广告业及广告活动的管理。狭义的广告管理是专指对广告行业及广告活动的管理。无论是广义的广告管理还是狭义的广告管理，都是社会管理的重要内容，两种类的广告管理，相辅相成，互相促进，相互作用。一般来说，广告管理是指对广告行业和广告活动的管理，即狭义的广告管理，它是本文研究的侧重点和倾斜点。管理古已有之，管理无处不在。与其他管理相比，广告管理具有其对象、方法、内容和范围的独特性，由此形成并发挥着广告管理的基本功能。其基本功能归根结底是提高生产性消费效果和生活性消费效果。广告管理以其目的，能够减少广告业的负面影响，保护消费者的合法权益在我国，广告管理具有明确的目的，就是国家通过行政立法，对广告行业和广告活动进行管理，促使其适应国家宏观经济形势发展的要求，有序、健康地发展；同时保护合法经营，取缔非法经营，查处违法广告，杜绝虚假广告，有效地减少广告的负面影响，保护消费者的合法权益。广告管理以其规范，能够保障广告行业依法有序运作，使广告业和消费者获得共赢效果世界上，广告管理作为国家管理的经济行为，都是严格依法进行的。中外国家都设置了专门的广告管理机构和制定一系列有关广告管理的法律、法规来规范和约束广告业的运作和发展，使广告业有章可循、有法可依和违法必究。并且，广告管理的规范是强制性的，广告业必须严格遵从、严格执行。广告行业的依法办事，对自身和消费者都有好处，使消费者权益不受侵害。

广告管理以其层次，覆盖广告管理的主要内容，能够收到广泛的社会消费效果广告管理的多层次性，是指政府行政立法管理、广告行业自律和社会监督管理的多层次相互协作管理。之所以要采用这一管理模式，一方面是因为任何广告管理的法律、法规即使再完备，都不可能包罗万象、完整不缺，甚至在一些领域和地方，常常会出现新情况和新问题，这就需要各级广告行业协会和社会监督组织及时有效地加以解决。另一方面是由于广告管理内容上的多样性，包括对广告主的管理、对广告经营者的管理、对广告者的管理、对广告信息的管理、对广告收费的管理，以及对户外广告的管理等等，这就决定了广告管理具有多层性的特点和功能。根据广告活动的复杂性和广泛性，世界上绝大多数国家都采用以政府行政立法管理为主，同时以广告行业自律与广告社会监督为辅的广告管理模式。实践证明，这种广告管理模式是相当成功的，对保障和提高全社会消费效果具有积极作用和意义。管理出效益，广告管理也不例外。广告管理出效益或效果，最终表现在促进人们正确使用广告，从而起到沟通供需，指导消费，提高消费效果，促进生产经营，扩大流通，繁荣经济的作用。广告管理的效果显然不等于广告的效果。广告管理的效果既有直接的也有间接的，既有显性效果更有隐性效果。只用单一的市场反应调查法或单一的现场测定法，是很难对广告管理效果进行准确分析和判断的，而必须采取综合衡量法，才能科学地分析和判断广告管理的效果。如果以消费效果作为评价广告管理的标准，那么，评价广告管理的效果，必须注意把握四个统一：（1）消费资料价值与使用价值的统一；（2）微观消费效果与宏观消费效果的统一；（3）消费经济效果与生产经济效果的统一；（4）消费经济效果与社会效果的统一。

全面提高消费效果有赖于广告管理的强化

何谓消费效果？消费效果是否等同于消费效益？消费效果，是指人们消费支出与所达到的消费成果之间的对比关系。一般公式为：消费效果=消费活动的成果/消费支出或=消费活动的成果/劳动消耗（物化劳动+活劳动）。公式中，分母为投入，一般都可以进行比较精确的计量，用价值量、劳动量或劳动时间来表示。分子为产出，它的计算较复杂，有些可定量分析。如生产领域的产量、成本，生活领域的热量、蛋白质。有些大体估计，如投入教育经费导致人们文化水平提高的程度，科技创新投入对经济增长的贡献率等。有些则很难计算，如文明、健康的文体活动的成果计量等等。消费效果固然重要，不可不讲，但考量起来是很复杂的。

消费效果是否等同于消费效益呢？两者既有一致性又有差异性。消费效益是人们在消费一定的物质资料和劳务之后所获得的满足和益处。消费效益首先是一个质的概念，然后又是一个量的概念。它的质的规定是消费者实际满足的，合乎目的的消费需要，它的量的规定是消费掉的物质资料和劳务同合乎目的的消费需要满足程度之间的数量比例关系。评估消费效益，通常人们较多采用货币来表示，而评估消费效果则部分可以具体化，部分可以抽象化。从表面上看，消费效果只单纯与广告相联系，而与广告管理没关联。其实，从深层来看，千姿百态，满目琳琅广告的背后存在着广告管理的约束和监控。如果没有广告管理的约束和监控，广告市场的无序、混乱以及文明缺失，危害人们身心健康的现象将是不堪设想的。大量具有真实性、简练性、创意性、吸引性、美感性和联想性的好广告，都与规范的、强制的、权威的广告管理分不开。我们不应只看到广告产生的消费效果，还应看到广告管理带来的消费效果，还需看到广告的内容是在广告管理的威力作用下得到遵从和实现的。正是由于广告管理的功能和作用，才使广告市场多而不滥、活而不乱，获得良好的消费效果。全面提高消费效果有赖于广告管理的强化。试以广州市户外广告管理为例。据《羊城晚报》报载，由广州市规划局编制的《户外广告布局专项规划（2010-2015）》已获市政府批准生效。此《规划》在不同区域提出户外广告规范性设置要求，其中人民公园、花城广场、广州塔等禁设户外广告。其实亚运前广州就对全市户外广告和招牌进行了整治，以及近期公交广告被“剃头”等实施，这足以说明广州长期以来对户外广告的管理很重视。正如市规划局所说，户外广告已有“一套较为完整的管理规范体系”。但是，户外广告是块诱人的“肥肉”，很不容易管理。按规定，户外广告位置使用权的部分出让收入属政府非税收入，由政府统筹安排使用，而长期以来，这笔收入具体被哪些部门收归囊中，又具体用于何处，没有明确。这或许是多个职能部门都意欲染指户外广告的重要原因，也是户外广告难以监管的原因之一。即使如此，政府仍然没有放弃户外广告的“整治”。广告“整治”是广告管理的手段和方式之一。如何看待上述户外广告与消费效果的关系？笔者谈些不成熟的意见。#p#分页标题#e#

首先，户外广告“整治”，体现着宏观消费效果和微观消费效果的统一。宏观消费效果是从社会角度来考察，一定时间内全部耗费的物质资料（含劳务）与消费活动总成果之间的对比关系。它全面反映了社会总消费投入与社会总消费水平的关系。宏观消费效果好与差，意味着社会总消费资料是否得到了充分的利用，是否最大限度地提高了消费平均消费水平。微观消费效果是从企业或个人角度来考察，耗费的物质资料（含劳务）与消费成果之间的对比关系。它反映了企业或个人消费支出与消费水平的关系。微观消费效果的好与差，标志着消费者用一定的物质投入能否得到较多的消费满足，能否使消费水平得到提高。宏观消费效果以微观消费效果为基础，微观消费效果必须服从宏观消费效果，因为微观消费效果反映的是企业或个人的经济文化利益，宏观消费效果反映的是国家和全民的经济文化利益。国家可以从维护宏观消费效果入手，加强对企业或个人消费行为的科学引导，促使宏观消费效果和微观消费效果实现统一。就户外广告来说，有的微观消费效果好，而宏观消费效果不见得也好。因此，政府在必要时“整治“户外广告，是实现宏观消费效果和微观消费效果相统一的广告管理措施。

其次，户外广告“整治”，包容着直接消费效果和间接消费效果。直接消费效果是人们付出一定的投入可以直接取得的消费成果。它直接表明消费投入与消费成果的对比关系，而且它的消费投入与消费成果多是可以量化的。间接消费效果是人们付出一定的消费投入，但消费成果不易直接显示出来，必须通过中间形式转换才能被人感觉到的消费效果。人们对精神文化产品的消费效果就属于间接消费效果，其投入与消费成果通常很难明确地进行量化。对户外广告“整治”以美化、优化城市公共空间，提高大众的公共生活质量，既能收到直接消费效果，也能取得间接消费效果。最后，户外广告“整治”兼顾了当前消费效果和长远消费效果。当前消费效果是人们消费投入之后立即（或近期）就能显示出来的消费效果。它反映消费投入与消费成果之间转化时间短，有能满足消费者现时或近期需要的特点。长远消费效果是人们消费投入之后，要经过一个较长时期才能表现出来。它反映了消费投入与消费成果之间转化时间较长，虽然不一定能满足当前需要，但有可能满足将来需要的特点。不言而喻，户外广告“整治”既有当前消费效果之功，也有长远消费效果之利。

借鉴国外广告管理的经验和方法，加强和创新广告管理

“他山之石，可以攻玉”。广告管理是广告业催生的，作为广告管理的经验和方法，本质上是社会化大生产和市场经济的产物。按共享规则，它对社会化大生产和市场经济实体国家普遍适用。欧美国家广告管理的成功经验和方法，对我国社会主义社会的广告管理具有参照价值和借鉴意义。

（一）健全强有力的广告管理机构美国是世界第一大广告市场，也是当今世界广告最发达的国家。美国的广告管理开端于20世纪初，以美国国会于1914年通过《联邦贸易委员会法》并建立联邦贸易委员会（以下简称FTC）为标志。此后，1983年，美国国会又通过了《惠勒—利修正案》。从此进一步扩大FTC的权限，确立了FTC管理广告的权威地位。它的广告管理权限主要在三个方面：1.FTC可以向联邦地方法院申请颁布停止不正当竞争手段的法令。这种法令一经申请就自动具有法律约束力。2.FTC对于宣传食品、药品、化妆品、治疗方法的虚假广告，具有特定的审判权。3.当有迹象表明某则食品、药品或化妆品可能属于危害消费者健康的虚假广告后，FTC可在进行审查的同时，通过联邦地方法院禁令，阻止有问题的广告继续刊播。美国政府一开始就建立管理广告的机构，重视运用法律方法管理广告。尽管当时也常常受到国内的批评和限制，但是在上个世纪的60—70年代，FTC对于广告管理很积极，既主动又活跃。

（二）善用管制广告的硬性方法FTC作为管理广告的机构，具有一套严厉管制广告的硬性方法。1.广告凭据从1971年开始，FTC就采用广告凭据的方法，要求广告主的商品广告必须出具证书。这一方法的核心是“变事后要求虚假广告的广告主出具证明，为事先要求所有的广告主表述备好凭据。”这一方法的施行，首当其冲的是汽车和空调行业。当时，一些汽车广告声称自己的轮胎“刹车比别的轮胎快25%”，一些空调机广告自称能释放出“清洁、健康的空气”等，这都被FTC视为证据不足而责令停播广告。广告凭据的方法就是要求广告做到真实。2.明确告示FTC要求某些与安全和健康相关的产品在广告时，既要准确地展现产品的特点，又必须暴露它的不足与局限性，即不但要宣传产品能够做什么，也要说明它不能做什么。明确告示的方法其实是要求广告必须扬长揭短。3.停止不正当竞争的命令1983年通过的《《惠勒—利修正案》授予FTC的特权之一，是在有足够的证据判决某广告属于欺骗或误导性时，FTC可以“停止不正当竞争的命令”。一旦FTC向法院提出此令的申请，命令就自动生效。广告主只能按要求签字，承认广告违法。这一管制广告方法，要求广告竞争必须正当合法。4.停止涉嫌广告令为尽早停止食品、药品和化妆品等与人们身心健康有关的虚假广告的刊播，同时弥补从案例诉讼到调查结果并真正掌握证据需要一定时间的缺陷，FTC在必要时，可以颁布“停止涉嫌判决令”。这种“判决令”不写明有问题广告究竟属于什么性质，广告主也可以不正式认错，但要在“判决令”上签字，同意停止涉嫌广告的继续刊播。倘若广告主在签字后仍然刊播其广告，每一次被罚款1万美元。这是很严厉的广告管理手段。5.矫正广告为保证广告内容要求的正确性，从上个世纪70年代开始，FTC对某些在消费者心目中造成深刻印象的误导性广告作出矫正广告的规定，指出广告业的某些广告的缺陷或不足，令其改正，以达到消除广告对消费者的错误印象。

（三）严格界定欺骗性广告广告管理要预防为主、综合整治，也要及时发现问题、解决问题。美国政府善于运用管制广告的硬性方法，对预防为主、综合整治的广告管理是富有成效的。同时，在广告管理过程中，美国FTC对欺骗性广告作出严密的界定，它认为“广告的表述或由于未能透露有关信息而给理智的消费者造成错误印象的；这种错误印象关系到所宣称的产品、服务实质性特点的”，均属欺骗性广告。具体表现在以下四个方面：1.虚假的承诺虚假的承诺，即在广告中宣传了讲得到做不到，实际上不能实现的承诺。例如广告中声称某种食品或保健品能使人“返老还童”、“青春永驻”、“延年益寿，长命百岁”；又如广告中宣称某种药品能让人“药到病除”、“有病治病，无病回补”等。这类缺乏足够科学证明的广告承诺，都是欺骗性的。2.信息陈述不完整在广告中，不是全面地、完整地，而是片面地、部分地告知广告内容和要求，使社会公众知其一，不知其二。例如，美国一家公司在广告中宣称本公司的产品“只需60秒钟”就能使草坪变绿，并且“还能使它365天保持长青”。这样的陈述显然不全面、不完整，因为广告中不提及该产品内含水溶性染料，也未提到保持草坪长青，需要一次又一次地浇洒这种水剂。又如我国广告市场的一些减肥药广告，只讲服药一疗程，体重减轻多少，永不反弹，未讲减肥不反弹是否继续用减肥药。不完整的广告信息陈述，实质上是对消费者的一种欺诈。3.令人误解的比喻广告用比喻不可厚非，但使人不可理解，反而是令人误解的比喻，就是一种欺骗行为。如有的广告说，用了某某产品，女人“美若天仙”，男人“力大如神”。这种比喻无法证实、无法体验。4.视觉图像的不真实利用视觉图像作广告相当普遍，但必须真实，不过分夸张，不过分渲染。如在广告中不择手段美化产品，使广告中的产品优胜于现实中的产品，正如人们所说：“最好的产品在广告里面”。这种以视觉表现效果的不真实，同样是消费品的欺骗。美国政府的广告管理以发现问题为起点，解决问题为终点，其成功有效的前提在于严格界定欺骗性广告。这些经验和做法对我国的广告管理具有参考价值。#p#分页标题#e#

（四）完善广告自律系统广告行业自律，是广告管理的重要方法。其重点是广告主，要求广告主对自身从事的广告活动进行自我约束和管理，做到所的广告奉公守法，真实可信。建立和健全广告业自律系统，英国为最早，美国其次。上个世纪60年代初，英国广告业参照国际商会的《国际广告实践法规》制定了《英国广告实践法规》，随后广告业的协会成立了“广告实践法规委员会”（简称CAPC）。而最具有实用价值和影响力的是在1962年由广告界共同出资成立的广告标准局（简称ASA）。ASA着力对电视广告以外的其它媒介的广告进行管理。其主要职责是代表公众的利益，仲裁和处理所有的广告申诉；与政府机构和其它组织保持联系，并负责广告界自律活动等。在英国，电视广告和广播广告都受独立广播局的管理，而广告主和广告公司的广告受到传播媒介的制约。美国广告的自律系统也十分健全。1971年，在美国营业质量促进委员会与美国广告公司协会、美国广告业联合会和全国广告主协会的协同努力下，广告业建立了“全国广告审查理事会”。其宗旨是促进真实、准确、健康的广告发展，促进广告界的社会责任和道德感。理事会下设两个广告管理部门：一个是全国广告部（简称NAD），另一个是全国广告审查委员会（简称NARB）。在美国，除全国性广告自律机构外，还有美国地方广告业自律、行业协会自律和广告主自律机构。美国广告主协会有一个广告道德法规。正是这些广告自律的规范，促进广告主注重公私利益，约束自我行为。与英国一样，美国对传播媒介的广告内容和广告播出时间有一定的限制。对广告内容的审查比较详细、比较全面，以保证不误导消费者。如曾经有一家商店的广告说“这是最低的价格单”，审查后被要求改为“这是我们迄今为止所报的最低价格”。可见细微至极，准确无误。

综上所述，国外广告管理的成功经验和做法，对我国的广告管理具有一定的启示和益处。我们必须以科学的精神，立足国情、社情和广告市场实情，以天下之长补自己之短，把国外广告管理和本土的广告管理有机结合起来，不断加强和创新我们的广告管理工作。