加强武警边防部队财经制度建设的审计建议

制度审计的目的是从制度和机制上解决财经领域存在的问题，提升部队财经制度化、规范化管理水平。如何正确运用制度审计结果，充分发挥为制度建设服务的效能，是部队各级应重点研究的理论课题。

一、制度审计的主要问题

(一)少数领导制度意识淡薄

有些单位主管和财经主管对财经法规制度，特别是一些基础性法规了解甚少，对一些涉及财经方面的问题该不该办、该怎么办不清楚。随意干、盲目蛮干，出了问题才知道法规制度不允许：有些领导干部虽然对财经法规制度有所了解，但思想不重视、作风不实在，明知财经制度不允许，也敢批敢干；有些则为了个人利益无视财经法规，铤而走险，采取不正当手段贪占部队资金财产，以致走上犯罪的道路。

(二)一些财经制度不够完备

这主要是一些原有的工程管理、财经管理制度不够严谨细致。有的管理制度不全，如工程招标、施工招标有明确制度规定，但设计和设备采购招标制度缺失：有的制度概念不够清楚，如培训、接待、会议经费区分不明显，实际开支中经常互相“变性”：有的制度无所不包“万能费”，开支既乱又杂；有的制度脱离实际，一些经费标准过低。甚至缺少一些必需的经费项目，例如接待费没有开支项目，但在实际中又不可能不开支：还有一些制度缺少“禁止性规定”和违规处理条款，特别是预算外经费、银行账户、资金、房地产租赁管理规定缺乏禁止性条款，针对性、操作性不强。

(三)制度不能有效落实

有的领导干部把个人的意志凌驾于财经法规制度之上，违规办事，所属职能部门管理权、监督权受到领导权力的制约，不能正常发挥作用，明知领导决策不符合财经法规规定，却不敢制止或不能制止，有的甚至为取悦领导，做假账集体违规，致使一些财经管理制度得不到有效落实。

(四)违反制度的手段更加隐蔽

审计发现，有的领导干部利用手中财权违反制度运作时，参与人数少。知情范围小，手段更具隐蔽性。有的虽在一定程度上予以公开，但透明度不高；有的精心策划，编制假账，补全所需的各种手续：有的采用填写虚假发票的方法入账，违规操作的隐蔽性越来越强。

二、加强财经制度的建议

(一)建立健全领导决策制度

建立科学论证制度。严格决策程序，重大经费开支要坚持科学论证，保证决策信息的准确、全面、客观，不断提高决策的技术含量，由经验型决策转变为科学化决策，减少决策风险，防止决策失误。

严格党委集体理财制度。对年内经费预算、大项经费开支、基本建设立项等重大经济活动，必须充分发扬民主，特别要征求有关职能部门和专业人员的意见，经党委集体研究决定，防止和杜绝个人专断和少数人说了算。

建立决策责任制。按照“谁决策，谁负责，准签字，谁负责”的原则，建立决策负责制。凡因责任心不强、决策不当、盲目决策而造成重大损失的，要按渎职行为追究决策者的责任。

(二)建立健全内部牵制制度

一是建立预警公示制度。按照单位建设任务、经费总量和经费性质。制定各类经费的预警指标，对临近警戒线的经费，财务部门要及时向单位领导报告，防止花过头钱。二是建立财经工作报告制度。一要建立下级党委向上级党委的报告制度。二要建立分管领导向党委常委报告制度。三要建立内部监督制度。

(三)修订完善财务管理制度

完善财务标准制度。要对目前普遍认为标准较低的经费加强科学论证，进行定性。如确属标准过低。则应适当增加：如果是由其他原因造成的，要制定切实可行的措施加以规范：对一些部门必须开支的经费项目，可考虑适当开口子。或单列经费科目，妥善解决。要进一步完善预算外经费收支两条线管理、银行账户管理、资金管理、房地产管理，资产(包括贵重物品)管理及处置等规定。

完善财务审批制度。应考虑对“一支笔”审批制度进行完善。强化财权运行的约束机制。这样做既加强了内部牵制，增加了经费活动透明度；又能够避免由于经费审批权力带来的各种矛盾。防止出现违法违纪问题。

(四)建立健全外部监控制度

建立领导干部财权运行审计制度，公安部门要求各级审计部门加强对领导干部特别是支队以上主管财权运行的审计监督。但从目前来看，还缺少配套的法规制度。审计结果的运用还需要司、政、后联合下发相应文件作为设计工作的审计。

强化领导干部经济责任审计制度。加强审计部门与干部、纪检／财务部门的协调配合，以任现职时间长、群众反映大的符合2年以上审计条件的领导干部为重点，加大人气经济责任审计力度。对将要调整使用和提拔的领导干部。应提前通知审计部门实施离任审计，及时为干部管理使用提供依据。

建立不落实审计意见的处罚制度。对不落实审计意见的一些单位和个人，由审计部门依据问题性质作出警告、罚款、限期整改等强制性处理处罚措施，如果仍不执行，则由审计部门报经上级党委批准。由干部、纪检和审计部门联合处罚。新公司新体制框架下中平能化集团产权结构的优化与调整

高翔宇

一、中平能化集团产权结构优化调整的背景

(一)中平能化集团吸收合并原平煤集团、神马集团

为贯彻落实河南省委八届八次全会关于加快企业战略重组，培育“航母型”企业集团，加快推进区域产业发展，打造国内一流能源化工集团的会议精神，平顶山煤业(集团)有限责任公司和中国神马集团有限责任公司(以下简称平煤集团、神马集团)实施强强联合，进行战略重组，组建成立中国平煤神马能源化工集团有限责任公司(以下简称中平能化集团)。中平能化集团成立后，河南省委省政府要求中平能化集团要“明确发展目标、加快深度融合、发挥整体效能、确保和谐稳定”。为贯彻落实这一指示精神，中平能化集团制定了“理顺产权关系，完善产业体系，优化组织机构”的实施方案。原平煤集团是一家50多年历史的老国有企业，而原神马集团也是国有大型控股公司，中平能化集团只有对产权结构进行优化调整，全面理顺产权关系，才能确保新公司新体制框架下实现深度融合和可持续发展。

(二)新公司、新体制框架下的管理体制改革

中平能化集团吸收合并平煤集团、神马集团后，企业规模快速扩张，产业链条逐步延长，经营空间不断拓展。为适应企业快速发展的新形势，确保企业发展战略目标顺利实现，中平能化集团对管理体制进行改革。集团总部按照战略决策中心、资本运营中心、人力资源中心和监督考核中心进行定位，对人事管理、战略规划、财务管理、资源配置、市场布局、技术研发等6项重要业务实行集中统一管理。根据集团总部的功能定位，总部设置了8部1室9个职能部室，并建立了以子分公司、事业部制为主，专业化与区域化管理相结合的组织管理体系。形成了煤、盐、电、焦、化、建多业并举，协调发展的“4+5”产业新格局，构建了充满活力的内生资源配置新机制和相互支持、相互补充、较为完备的产业体系。因此，新公司、新体制框架下对产权结

构进行调整优化，是适应管理体制改革，完善“5+4”产业格局，最终形成集团一专业化公司、事业部一经营单位的三级公司组织管理架构的必然选择。

(三)原平煤集团、神马集团产权结构基本状况

中平能化集团没有吸收合并平煤集团、神马集团前，平煤集团是一家由河南省煤炭局、中国华融公司等7家股东出资设立的公司，神马集团是由河南省人民政府、东方资产公司、建设银行出资设立的公司。两家集团下属各级各类企业(产权层级)共计450多家。其中：二级企业110多家(分公司、子公司、非公司法人)，三级及三级以下企业330多家。中平能化集团吸收合并平煤集团、神马集团就是在这样复杂的产权结构、产权关系、产权层级以及繁多的下属企业情况下进行的。因此，只有依照法定程序，全面理顺产权关系，调整优化产权结构，才能实现中平能化集团吸收合并平煤集团、神马集团，将两个集团所属企业从产权关系上转变成为中平能化集团隶属的企业。只有进一步调整优化产权结构，梳理清楚产权关系，才能按现代企业制度要求，建立和完善法人治理结构，规范母子公司运营体制，实现中平能化集团的规范运作，

二、中平能化集团产权结构优化调整可以解决的有关问题

(一)建立现代企业制度，理顺产权和法律关系，规范母子公司运行体制

中平能化集团设立时，是省国资委以持有平煤集团、神马集团的股权作为出资设立的国有独资公司，控股平煤集团和神马集团，是平煤集团、神马集团的母公司。中平能化集团组建后，要按法定程序，调整股权结构，理顺产权和法律关系，完成对平煤集团、神马集团的吸收合并，并使两集团的子公司转化成为中平能化集团的直属公司，最终注销平煤集团和神马集团。因此，平煤集团、神马集团及其所属的子公司要根据法律法规。按照法定程序，对资产进行评估，对股权结构和产权关系进行调整优化。也就是说，将原平煤集团和神马集团的股东股权调整转移至中平能化集团，两集团所属子公司对应所属的股权调整转移到中平能化集团后，中平能化集团才能按照现代企业制度的要求。理顺产权和法律关系，建立法人治理结构，规范母子公司运营体制，才能全面实现中平能化集团的规范运作。

(二)理清管理层级，优化企业管理体系，形成三级管理架构

新公司、新体制框架下，中平能化集团对管理体制进行了改革，总部设置了8部1室，构建了多业并举、协调发展、充满活力的“4+5”产业体系。根据中平能化集团组建方案设计，新公司将管理层次调整到三级以内，建立实质运作、有效管控、协调高效的运行机制。因此，新公司、新体制框架下，只有进一步调整优化产权结构，体制改革才能顺利实施，管理层级才能梳理清晰，管理体系才能规范完善，最终形成集团一专业化公司、事业部一经营单位的三级企业管理架构。

(三)梳理产业格局，优化产业结构，构建完备的产业体系

中平能化集团成立后，根据平煤集团、神马集团产业链上下游关系及关联度，充分发挥原平煤集团的资金、煤炭资源、电和相关产业基础优势以及原神马集团尼龙化工和氖碱化工技术和品牌优势，着力构建了煤炭采选、煤化工、盐化工、尼龙化工4大支柱产业群和煤电、现代物流、高新技术、建工建材、机电装备5个辅助产业群为基础的“4+5”产业体系。因此，只有优化调整产权结构，才能理顺产业布局，完善产业结构，才能把集团框架下的子公司、分公司及其所属的三级。甚至三级以下的企业，按照产业关联度和上下游业务关系，一并纳入中平能化集团产业体系当中，形成完备的产业体系。

另外。新公司、新体制框架下，按照现代企业制度要求，对产权结构进行优化调整，建立规范化、制度化、程序化的产权管理制度，有助于推进集团管理体制改革，优化内部资源配置，促进产业结构调整，维护生产经营秩序，降低经营系统性风险，确保企业健康可持续发展。

三、中平能化集团优化调整产权结构的指导思想和总体要求

贯彻落实科学发展观，坚持以市场为导向，以合理配置资源、优化结构为重点，以建立现代企业制度、培育优势产业和优势企业为目标，组建以产权为纽带，母子公司规范运作的大型企业集团。

通过产权结构优化调整，一是要实现人事管理、战略规划、财务管理、资源配置、市场布局、技术研发的“六统一”。二是要建立现代企业制度。形成规范的母子公司体制。三是要根据产业链上下游关系及关联度梳理产业板块。优化产业结构。四是要按照法定程序和产业板块调整理顺产权关系，使平煤集团、神马集团的全资和控股子公司逐步过渡为中平能化集团的直属子公司，将管理层次调整到到三级以内，避免“两张皮”现象，建立实质运作、有效管控、协调高效的运行机制。

四、中平能化集团吸收合并平煤集团、神马集团。优化调整产权结构，规范产权关系

省国资委以持有平煤集团65.81％股权，对应净资产103.1642亿元，持有神马集团53.03％股权、对应净资产13.3857亿元作为出资，注册成立中平能化集团，控股平煤集团和神马集团，是平煤集团、神马集团的母公司。中平能化集团设立后，按法定程序调整优化股权结构，理顺产权和法律关系，完成对平煤集团、神马集团的吸收合并。原平煤集团、神马集团所投资企业的出资由中平能化集团依法承继，两集团所属子公司产权和法律关系，一般企业法人主管部门的变更转移至中平能化集团。平煤集团、神马集团原属三级以下企业的产权及法律关系优化调整，由相应母体接续承继，最后注销平煤集团、神马集团。就是说，中平能化集团根据法律法规，按照法定程序全面接续承继原平煤集团、神马集团及所属企业的法律和产权关系，并将其从产权和法律层面变更转移至中平能化集团名下。平煤集团、神马集团全资和控股子公司变更成为中平能化集团的直属子公司，一般企业法人将主管部门的变更至中平能化集团。这些企业根据其产业性质，进入“4+5”产业格局，归并进入相应业务板块。平煤集团、神马集团所属企业股权调整转移、主管部门变更、债权债务处理、法律和产权关系理清后，还要按照现代企业制度要求，建立法人治理结构，进一步规范母子公司运营体制，全面实现中平能化集团的规范实质性运作。

中平能化集团通过优化调整产权结构，加速了新公司的深度融合，确保了战略重组、吸收合并、深度融合各项工作得以顺利实施，产业结构和管理架构得到的优化，解决了原平煤集团和神马集团产权结构方面长期遗留的历史问题，企业生产经营持续稳定，决策效率明显提高。实现了企业健康可持续发展。