浅析日本农产品价格政策及其对中国的启示

摘要：中国加入WTO后，农业面临着一系列的机遇和挑战，农产品价格体系的建设问题尤为严峻。日本农产品的国内价格政策和对外贸易政策及其政策效果，可为中国优化农产品价格政策提供借鉴。

关键词：日本；农产品价格；政策；启示

中图分类号：F304.2

文献标识码：A

文章编号：1003-3890(2008)05-0043-06

农产品价格是整个国民经济价格体系的一个重要组成部分，它强有力地影响着农业部门的经营状况和消费者的福利，是当今世界各国用于调节国民经济的最重要的经济杠杆。农产品价格政策是指政府根据经济发展水平、农产品市场供求状况及国家、集体和个人的经济利益，为影响农产品价格形成及价格结构从而调节农产品供求、农业生产结构与社会集团的利益分配而制定的各种行为准则和措施的总称。各国政府通过制定和实施比较完善的农产品价格政策来保护农业生产者利益，直接关系到农业生产，影响农业综合生产能力的发展。农产品价格政策包括国内价格政策和对外贸易政策，其具体结构体系如图1所示。

日本是当今世界发达的工业化国家之一，其农业资源相对有限，土地经营规模零散，人均耕地面积低于世界平均水平，且农业生产以家庭经营为主，因而农产品生产成本高，生产效率低，缺乏比较优势，目前除大米等少数农产品自给有余外，大多数农产品依靠进口，是一个农产品进口国。牟爱春(2003)在其硕士学位论文中，从农业问题的性质、资源禀赋状况、农地经营规模、粮食安全压力、农业技术装备和农业劳动力价格六个方面，综合比较中国和日本农业发展的条件，发现中日两国在农业资源上有很多相似之处，在农业问题上有很多共通点，从而判定日本农业政策的经验教训对中国农业政策的制定有重要的参考价值。龚文婷(2005)也通过对日本农业政策改革过程的研究，认为可以借鉴日本增强农业经济实力和提高农民收入的一些具体做法，为中国农业生产建立起完善的市场经济体制以及中国农民收入水平的持续提高创造条件。李应春、翁鸣(2006)从介绍日本农业政策的调整及原因角度出发，得到日本农业政策调整的几个重要特征：农村发展全面性、农业目标多元化、市场机制和市场开放，这些特征也符合中国农业政策改革目标的要求。通过对日本农产品价格政策的介绍及分析，纵观其政策的目标、运行方式及效果，给中国农产品价格管理工作以启示。

一、日本农产品国内价格政策

日本农产品价格政策的改变是在二战后日本加入关贸总协定，进口农产品增加，与国际市场、国际价格关系加强，农产品低价格化的背景下开始的。它的直接目的是为了保持价格稳定，因此，它一方面以支持农业所得和实现稳定为目标；另一方面通过价格支持保障农产品的生产，维持农业生产力，从质量和数量上确保国民粮食的供给稳定；并且通过调整需求、设定农产品间的价格关系，实现对农业生产的长期诱导。

(一)管理价格制度

在日本，大部分农产品的价格是由供需决定的，但是也有一些是由政策决定的。其中，最具代表性的是大米的管理价格制度。大米是日本农业的骨干作物，同时又是国民的主食，因此，最早被当作价格政策的对象提出来，而且受到了最好的保护。从这一点看来，粮管制度作为价格政策不仅非常重要，而且，从战时到战后，在农业政策中一直占据着重要的位置。长期以来，大米是日本价格支持政策的核心，仅大米价格补贴就占整个价格补贴的70％以上，其中生产和流通是其最敏感的领域(速水佑次郎、神门善久，2003)。图2描绘了大米流通体制及流通途径的变化。

从20世纪50年代中期即日本经济高速增长起，日本的米价政策，作为提高农民收入的手段，开始向提价方向转变，由政府直接控制大米市场和流通，这类似于中国20世纪50年代实行的统购统销制度。从粮管制度创立到1968年，除农户自家消费的大米外，全部为政府控制，称为“政府米”。“政府米”首先售给政府指定的一类收购商，其中95％为农业协同组合(Nokyo)，然后由其负责运送到农协系统内承担流通业务的都道府――一县经济农协联合会，再由全国农协联合会交售给粮食厅。粮食厅将大米卖给政府制定的批发商，批发商再经由政府指定的零售商出售给一般消费者。在流通过程中，每个环节的价格都由政府规定。为维持高价收购和粮管制度，1995年之前日本进口大米基本为0。

米价的升高带来了1968年以后的供给过剩，政府财政负担加剧。为了削减粮食预算赤字，政府一方面强化面积调减政策，另一方面实行“自由流通米”制度，即政府只收购部分大米，其余实施自由流通，这类似于中国20世纪80年代中期由统购统销向双轨制的转变。自由流通米可以由全国农协联合会直接出售给批发商，尽管其价格由收购商和批发商谈判决定，但在这一制度下，只要政府按照一定的价格继续收购，那么自由流通米的价格原则上不低于政府收购价，即政府收购价成了保底价格。而且为了增加自由流通米的价格，政府给收购商补贴，因此，实际的财政负担并没有减轻。

乌拉圭回合后，日本为履行承诺，在1995年废除了旧的粮食管理法，取而代之新粮食管理法。与旧法相比，新法更强调市场机制的作用，取消了政府对大米生产和流通的直接管理，只承担制定流通整体计划及诱导计划的实施。新法允许基层农协和经济联直接将自由流通米卖给批发商和零售商，这一变化促进了“政府粮管”向“农协粮管”的转变。新法促进了大米的自由流通，1995年以来大米市场价格下跌超达20％。

(二)稳定价格带制度

稳定价格带制度是在1961年制定的，在自由市场的前提下，为防止牛肉、猪肉等制定肉类批发价格的暴涨暴跌，政府通过买卖操作和供求调整功能，在一定的价格带中，稳定市场价格的一项制度。如图3所示，当肉类供给过剩使价格暴跌到稳定基准价格以下时，畜产事业团通过生产事业团的调整保管、事业团指定肉类的采购保管和停止卖出进口肉类等措施稳定价格。当肉类供给紧张导致价格超过稳定上位价格时，畜产事业团通过卖出保管肉类及紧急进口猪肉、牛肉等措施把价格控制在稳定价格带以内。

(三)最低价格保证制度

该项制度的对象是小麦、原料用山芋、甜菜、甘蔗等，当它们的市场价格低于政府规定的价格水平，通过政府采购等手段，保证其最低价格。这项制度也是以自由市场为前提确保生产者利益和维持再生产。

(四)补助金制度

对于大豆、菜籽油和加工用牛奶等产品的价格支持采用补助金制度。由政府规定一个基准价格，当市场价格下跌到基准价格以下时，农民可获得二者之间的差额补贴。

(五)稳定基金制度

对于指定蔬菜、加工原料蔬菜、小牛肉、仔猪、蛋类及加工水果等产品的价格支持措施是稳定基金制度。当这些产品的市场价格低于政府规定的价

格时，价格差额由政府、农协和生产者三者共同出资建立的基金支付，集资比例因产品种类不同而变化，一般由国家负责60％～65％，都道府县17.5％～20％，注册发货团体17.5％(冈部守、章政，2004；WTO，2004)。

近年来，由于政府降低了价格支持程度，很多农产品的价格有所下降，但是通过以上政策支持，产品实际的价格变化并不明显。例如，尽管2004年政府购买小麦和大麦的价格降低了2.9％，但是卖价减少却微乎其微。甜菜和甘蔗的生产者最低保证价格降低微小，猪肉价格仍然稳定在2000年水平(见表1)。

二、日本农产品对外贸易政策

(一)关税措施

日本对进口农产品征收高额关税。2004年农产品平均关税税率达到17.7％，是总体关税水平的2.8倍。80％以上品种的农产品都征税，且半数以上的税率超过15％，尤其是奶制品、淀粉、糖及制品都受到高水平的关税保护(见表2)。

日本从价税与从量税并用，不仅造成了关税计征的复杂性，而且由于从量关税的税率往往较高，实际上也抬高了贸易门槛。日本还实行关税升级，即对农产品的初级品、半加工品、加工品采用不同税率。例如，小麦、大麦、裸麦等初级农产品的进口税率为0％～10％，玉米粉、马铃薯粉等初级加工品的税率为15％～25％，点心、饼干等面食加工品的税率为25％～34％，水果加工品的税率则高达34％～46.8％(商务部，2004)。

(二)非关税措施

日本对农业的贸易保护主要是非关税措施，包括通过立法禁止或限制进口、建立进口许可制度、数量和价格限制、反倾销等措施，以及特别管理壁垒、技术壁垒和社会壁垒等手段来控制农产品的进口，保护国内农业生产。例如对来自美国的大米实行“即时买卖系统”管理办法，要么把美国大米和日本大米混杂出售，要么采取食品援助形式进口；对进口农产品实行苛刻的检验检疫，不仅在产品质量方面，而且要求包装、标志、运输、消费、废弃物处理等全过程均达到一定的标准；对食品添加剂的限制一直高于国际标准，对凡是日本国内没有的病虫害，来自或经过其发生国家的寄生植物和土壤严格禁止进口。此外，日本一直坚持非贸易关系关注，把农业的多功能性、食品安全、农业状况等作为限制农产品贸易的因素。

三、日本农产品价格政策的得失分析

(一)取得的成就

20世纪60年代中期，在国民经济高速增长及政府的支持和干预下，日本农业逐渐建立起现代化的物质技术基础。正如美国学者L・帕尔格在其所著《世纪粮食经济学》一书中所说：日本人口约为美国的一半，居住在比蒙大拿州还要小的土地上，仅有15％的土地可用于耕种。但是它仍然为自己提供了73％的食物(按价值计算)。以任何标准来衡量，都是一件了不起的事情。

1．重视发展农协组织，满足农户分散经营的服务需要。1947年日本国会通过了《农业协同组织法》，此后，在行政强有力的指导和奖励下，日本仅用了两年时间便在全国农村迅速建立了农协组织。经过几十年的发展，农协通过一系列积极广泛的经营服务形成了一个渗透到农业生产、流通、卫生保健、科学文化等各个方面的统揽全国的大系统。农协除了为农户提供综合服务外，还兼有行政职能，政府常常通过农协来推行农业政策。农协还是连接市场与农户的中介，由于农户很难以个体身份进入流通领域，农协在生产什么、生产多少、何时收获、卖往何处等方面给农户以指导。这不仅可以实现规模经济效益，同时还能通过调控销售量稳定价格，并增强在价格决定中的交涉力量。

2．实行粮食管理制度，保证粮食供应稳定。日本的粮管制度产生于战时统制经济时期，最初是为了对有限的粮食集中统配，保证国民最低消费需求。1960年以后，粮管政策的目标转变为对粮食生产和价格的保护以及提高农户收入。在“双重米价制”的保护下，政府购入价与售出价之间的购销倒挂部分由农业财政予以补偿，即使供过于求，其向生产者支付的价格也会稳步提高。随着大米过剩日趋严重，政府从1969年开始实行“自由流通米”制度。目前，自主流通米的比重已由1969年的10％提高到60％。但考虑到政府仍将起到稳定粮价的作用，“政府米”仍占大米上市量的30％～40％。

3．采取农业保护政策，稳定增加农户收入。根据1961年颁布实施的《农业基本法》，日本政府对农业实行强有力的干预，如上述各种措施。此外，一些农产品的进口还受到政府机构或半官方性质机构的直接控制，如大米、小麦和大麦进口受控于粮食公司，烟叶受控于烟草公司。这些农业保护政策使得农户与非农户的差距逐步缩小，甚至超过了非农户，1960年农户人均收入是非农户的70％，1972年开始超出，1994年达到115％。从1961～1994年，农业生产增加1.4倍，由于农业就业人口减少70％，人均劳动生产率增加4.94倍(牟爱春，2003)。

(二)存在的问题

1．农业保护政策对市场和价格保护过重，带来不良后果。从农产品价格政策实际运行效果来看，日本对农业实行的过度保护导致了许多不经济的后果，如：沉重的财政负担；巨大的消费者福利损失；人为提高大米价格给资源配置以错误导向，延缓了农业生产结构的调整；自给率除了大米、蛋维持在100％，砂糖由1960年的18％提高到1994年的29％外，其它农产品的自给率几乎都在降低，没有达到预期的目标；造就了既得利益集团，创造了制度租金，产生了农业政策的刚性等等。

2．粮食管理制度导致粮食对政府保护的过度依赖。一是由于政府“超保护”，市场机制被扭曲，丧失了有效调节供求关系的功能；二是高价格的保护使各类生产者均能获得相对稳定收入，而不必千方百计提高自身劳动生产率，降低成本，造成日本粮食生产成本和价格偏高；三是价格保护体系本身不理想，尤其是对大米价格的保护偏高，诱使农户更倾向于水稻生产，造成农产品之间的比例失调，致使农业发展不平衡。农业保护造成的价格、供求和竞争机制的扭曲，妨碍了资源在国家和区域间的优化配置。

四、启示

加入WTO以来，中国农产品贸易虽然出现逆差。但并未形成严重冲击国内市场的局面。这既有国家宏观支农政策的作用，也有影响的时滞性、农业需求的内生性等原因。经过20年的价格改革，中国对农产品价格管理范围、内容已很小，农产品价格形成中市场的作用已得到高度发挥，农产品生产流通的市场化程度相当高。目前中国农产品价格政策能随着客观形势的发展而及时地做出科学合理的调整，由过去的抑制性低价向保护性价格转移，也因此形成了农产品供给相对充裕的局面。但同时也面临着一系列的问题，如尚未形成稳定的价格支持机制，收购价格往往在农产品相对短缺时提价以刺激供给，而在过剩需要价格支持时却降价，没有

起到保护农业生产的作用，反而加剧了农产品价格的波动，对农业发展不利。

张莉琴在其博士论文《我国农业政策对农产品的有效保护效果分析》中，对1985-1997年间粮棉国际市场和国内市场价格波动进行分析，发现国内市场价格的变异系数远远大于国际市场价格的变异系数，即国内市场价格波动幅度比国际市场价格波动幅度大。因此中国应逐步加强对农业的支持力度，实行稳定的农产品生产价格保护政策。对于实行国家计划定价的农产品，根据其生产成本和供求变化调整价格，并保持其合理运动。对于市场调节的农产品，实行保护价制度。在操作上可因农产品不同而异，比如，易贮存的农产品，国家应完善农产品储备调控体系，对其购销进行调节，维持市场价格稳定；而鲜活不易储存的农产品则实行差额补贴。此外对农产品生产成本进行补贴，包括增加财政投入，实行信贷和保险补贴、农业生产资料价格补贴等措施。

中国农业政策的制定，应充分地借鉴日本农产品价格政策的经验与教训，同时也要考虑中国农业发展的实际。尽管中国没有日本那样的财力去支撑较高的农业保护率，但它对农产品自给率方面的重视是值得中国借鉴的。

(一)坚持以市场为导向，建立有效的农业保护机制

近年来日本政府的农业支持保护政策从价格支持转向生产能力支持，既有效发挥了市场机制的作用，又不放弃政府职能，其中有许多经验值得借鉴。中国在农业没有完全成熟的情况下，直接参与世界贸易自由化进程，面临的挑战和压力都远大于日本。因此要加快研究WTO框架下新型政策支持体系，充分利用灰色区域建立适合中国的保护体系，并淡化“后过渡期”概念，立足于长期应对。在国内完善农产品市场体系，建立有效的农产品价格保护机制。通过制度调整和创新，畅通农产品的流通，使农产品价格能够准确反映市场的供求关系。实行对主要农产品的价格补贴，保证农业生产者获取平均利润，稳定农产品价格与农民收入。

(二)以支持和投入补贴为主要保护形式

农业保护的方式多种多样，但对中国来说，主要是农产品价格支持和现代农业投入补贴。为了确保农业生产者生产过程中的耗费得到基本补偿，必须建立最低保证价格等支持系统，政府制定保证价格，当市场价格低于最低价格时，由财政或者政府可控制的手段进行干预。在保证支持总量和水平均提高的情况下，调整农业支持保护结构，对试用农业科技新成果、农业生产性基础设施建设给予补贴和优惠贷款。结合农业生产资料价格上涨的情况，增加对化肥、农药、农机、燃油等农业生产资料的政策性补贴，提高农业综合生产能力。

(三)积极探索农业经济组织和制度的创新

从日本的经验和中国的实际看，在小规模经营的基础上，仅凭农户自身的努力去提高本国农业的竞争力，甚至稳定农业发展都是困难的。因此在农业市场领域里，超农户经营组织的存在是必要的。对于中国这样一个发展中国家来说，通过增加财政支出对农民进行直接补贴显然力不从心。根本的办法是加快培养符合国情的、真正的农民合作组织体系，高度重视有效率的农业经营体制的创造，即培养有活力的核心农户。同时改善农协服务，以农协为龙头带动中国农业结构的多样化和高度化。

(四)提高农产品的国际竞争力

由于资源禀赋限制，日本农产品缺乏价格竞争力，但日本积极发展技术密集型产品，因而农产品技术竞争力突出。与其比较，中国在蔬菜、水果、畜产品、水产品等劳动密集型产品领域具有竞争力，因此应在发挥低成本竞争优势的同时，加快技术创新，发展农产品深加工，优化产品贸易结构，使低成本优势与技术创新、结构升级相结合，形成动态比较优势。同时主动建立农产品国际贸易战略，以开放促发展：一是选择水产品、畜产品和加工品等劳动密集型农产品，重点扶持，实施品牌战略，培育核心出口商品；二是促进农产品出口“市场多元化”，稳定日韩、东南亚等传统市场，积极开拓欧洲、中东等新兴市场，努力发展北美、南美等远期市场；三是扩大农业领域吸收外资，引进国外先进技术，发展规模化、产业化农业企业；四是推动有竞争力的农业企业“走出去”，发展国际农业合作。