基于精益生产理论的政府投资项目全过程监管研究

摘要： 政府投资监管是一项重要的政府公共管理职能，运用精益生产理论开展政府投资监管，有利于加强政府投资项目的建设管理，避免和防止各职能部门之间职责错位，及时发现问题并采取相应的措施，提高监督部门的工作效率和政府投资效率。

Abstract： The government investment supervision is an important public management functions， which carries out government investment supervision by lean production theory， is conducive to strengthening the construction of the management of government investment projects， to avoid and prevent dislocation between the various functional departments responsibilities， and discover a problem in time and take corresponding measures to improve the supervision department of the work efficiency and the efficiency of government investment.

关键词： 精益生产；政府投资；全过程监管；研究

Key words： lean production；government investment；the whole process of supervision；study

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2014）17-0171-03

0 引言

政府投资项目主要是为了推动郭明经济和区域经济的发展，以此满足社会公共的需要[1]，其资金的主要来源包括：财政预算内外资金和国债资金的投资项目；国家外债资金项目；使用各类专项建设资金项目以及法律、法规和本级人民政府规定的其他政府的投资项目。改革开放以来，我国逐步建立的新型项目投资管理体系，以此规范了政府投资行为，节约建设资金，提高投资益及落实科学发展观奠定了重要基础[2]。近些年，各级政府投资支出的比例越来越大，为了避免国有资金损失浪费，就要取得良好的经济和社会效益，对政府投资项目进行全过程监管显得十分重要。

1 构建政府投资全过程监管体系的意义和作用[3]

1.1 完善市场机制缺陷 政府投资是市场失灵的产物，也是市场机制在微观领域中更好地发挥资源基础性配置功能，对于公共产品供给失灵则要求政府进行投资，这样才能建立健全政府投资监督体系等。

1.2 转变政府职能 市场经济条件下，政府的职能主要包括促进经济增长、维持稳定物价和保持社会公平等功能。但是，目前由于我国的政府管理体系正处于改革过程中，为了满足社会公共事业发展的需要，就要我们以公平为前提。

1.3 遵循基本建设客观规律 投资项目的管理本质是为了把管理贯穿于项目生命周期全过程的每一个活动中，在这个过程中，投资主体就需要对每个阶段的活动都进行相关的管理，这主要是由政府投资项目建设的客观规律决定的。因此，我们针对不同阶段项目的动态变化和相关影响因素，实施不同的项目管理。

1.4 贯彻建设项目管理法规和加强建设项目管理 建立政府投资监管联动机制，就要我们全面了解各个阶段的问题，然后便于正确判断项目建设是否符合法律法规的要求，并从整个法律法规体系出发进行综合评价。对于项目建设，要想强化项目投资意识责任，就需要加强对项目的了解，这样才能从根本上有效遏制建设工程中一些盲目的决策、随意指挥和胡乱变更等现象，以此促进建设单位制度健全，能够运作规范、科学管理。

1.5 加强廉政建设的重要内容 由于投资活动本身的复杂性所造成的监管困难，以及我国正处于经济改革时期，使得市场经济体制的基础条件尚不完全具备，就导致工程项目建设和投资领域的违法违纪的腐败现象容易滋生。为此，就需要我国政府的投资监管联动机制加以完善，强化投资管理，约束权力的滥用，有效防止经济犯罪，提高反腐倡廉制度。

2 精益生产理论在政府投资项目监管的应用

2.1 精益生产理论 精益生产（Lean production）是美国麻省理工学院国际汽车项目组的研究者John Krafoik给日本汽车工业的生产方式起的名称，其基本思想为：只在需要的时候，按需要的量，生产所需的产品。它是继大批量生产方式后，对人类社会和人们的生活方式影响巨大的一种生产方式。其中Womack和Jones提出的精益生产的五个基本原则是：价值（value）、价值流（value stream）、流程（flow）、拉式（pull）和完美（perfection）。

2.2 政府投资项目全过程监管的特点 政府投资项目监管本质上就是一个贯穿于项目生命周期的一个活动。因此，在这一过程中，就需要政府在投资的时候，对每个阶段的活动进行相关的管理完善，这主要根据政府项目建设的客观规律所决定的。政府在项目周期的前期阶段、准备阶段、实施阶段和投产运营阶段的要求和重点也是各不相同的。

2.3 精益生产理论在政府投资项目监管中的具体应用 精益生产理论在政府投资项目监管中的应用主要以生产管理理论为基础，以精益思想原则为指导，对政府投资项目监管过程进行重新设计，全面涵盖全过程包括：基本建设程序执行情况；项目建议书、可行性研究报告的可行性、合理性、完整性；项目初步设计及概算编制的准确性和概算调整的必要性；项目招标标底和工程预算控制价编制的合理性、完整性；项目预算和竣工决（结）算编制的完整性、准确性；资金来源及使用情况；项目建设实施情况；设备、材料和其他物资采购情况；建设项目竣工交付情况；项目后评价以及需要监管的其他情况。在保证质量以及最短的评审周期和消耗最少人力物力资源的条件下，可以提高政府投资效率和项目质量为目标的新型政府投资项目监管模式――精益监管。精益监管由精益生产延伸而来，精益生产是流动的产品和固定的人来生产；政府投资项目监管是固定的项目，由于政府投资项目具有复杂性和不确定性，所以要根据精益生产的思想，发挥其管理思想特点的优势，改善政府投资项目管理现状，实现整体水平的提高[4]。

3 基于精益生产理论开展政府投资项目全过程精益监管

3.1 精益监管与传统的政府投资项目监管方法的区别 ①精益监管有完整的传送目的体系，可以更好地达到项目监管的目标。②精益监管以政府投资效率的最大化为项目的最大目标，使政府投资的价值得到更好地认定、创造和传递。③同步项目监管过程与管理程序，减少评审时间，提高监管效率。④精益监管对项目的全生命周期的各环节监管进行了动态的控制，更好地保证项目监管完成预定的目标。整个精益监管的目的就是为了通过建设项目实现政府投资价值的转移。通过精益监管使得政府投资项目的目标更明确，监管结果更符合政府投资主体和项目使用单位的要求。

3.2 运用精益生产理论开展政府投资项目精益监管的主要内容

3.2.1 价值管理 精益生产理论应用于政府投资项目监管，主要手段是采用价值管理，以提高政府投资效率为中心开展精益监管，最大限度地满足政府各类投资项目的管理需要为宗旨，追求零浪费（时间、资源）、零失败、零缺陷，通过与政府部门和项目最终用户保持密切联系，最大化地满足项目建设单位的功能需要和政府投资效率目标，最大程度地提高政府投资项目质量。

3.2.2 全面质量管理 全面质量管理是保证政府投资项目监管的最终质量的好坏。而政府投资项目的全过程分别归属为前期阶段、准备阶段、实施阶段和投产运营阶段。政府投资项目的监管随项目周期的各个阶段逐渐展开并贯彻于项目周期的全过程，分别针对不同阶段项目的动态变化和相关影响因素的情况实行不同的监管[5]。

3.2.3 零缺陷，追求完美 精益监管主要以“零缺陷”为工作目标，然后不断追求完美的监管质量。而精益监管主要是以提高政府投资效率为前提，运用全面质量管理来实现政府投资项目质量的“零缺陷”，在进行监管流程中，一旦发现存在质量问题，就立刻停止，进行问题的分析，然后直到问题解决，从而尽可能实现“零缺陷”监管目标。但是“零缺陷”只是我们一种理想的状态，因此就需要我们不断向着这个目标努力，这样才能使得政府投资的项目监管工作保持永久的进步。只有在价值创造过程中不断地追求完美，才能使政府投资主体以达到完美价值为目的。

3.2.4 拉式JIT（准时化） 采用拉动式监管质量控制系统就是以政府投资主体的多样性需求为起点，以法律法规为依据，保证监管工作的准时完成。其中精益监管主要为了促进监管质量的提高。在规定的时间内来完成必要的监管工作，最终实现间隔时间为零的状态，尽可能地杜绝失误发生。

3.2.5 团队工作 大力弘扬团队的核心价值，使团队成员始终保持坚忍不拔、昂扬向上的精神状态，在服务决策、服务项目、服务基层的工作中有所作为。加强对年轻干部和新入行监管人员的政治思想和廉洁从业教育，帮助和引导他们尽快成长，适应经济发展和社会进步的需要。整合团队的专业技术资源，形成监管合力，以良好的精神状态、扎实的工作作风、精益求精的工作原则，推动各项监管工作任务的强力落实。

3.2.6 并行工程 并列工程主要是对政府投资项目监管及其相关过程包括监管过程和支持过程进行的集成化处理的系统方法和综合技术。它要求项目监管人员从一开始就考虑到政府投资项目全生命周期内各阶段的因素，并强调各部门的工作要相互配合好，通过建立各决策者之间的有效信息的交流与管理机制，根据综合考虑相关因素的影响，使后续环节中可能出现的问题在设计的早期阶段就被发现，并得到解决，以最快的速度完成政府投资评审，整个评审过程变得可以预测，从而增加了监管流程的可靠性与稳定性，从而使政府投资项目在设计阶段便具有良好的可实现性，最大限度地减少设计反复、工程变更、建设周期拖延和投资浪费。

3.2.7 标准化评审 所谓标准化评审是指工程项目实施中，对提出评审标准化要求、贯彻实施标准化要求的总任务方面进行的综合管理。政府投资项目的标准化评审工作按下列基本原则和要求进行，贯穿于项目监管的全过程。而政府投资项目评审标准化工作应统一领导、分级管理、分工负责；在各级标准化评审大纲中明确规定，并完成其规定的各项工作。

3.2.8 流程管理 精益监管用流程的思想管理评审过程，将评审过程视为一系列相互联系的活动组成的链。而监管流程是一个随时间和空间的变化，从计划设想到最终建成有形的项目，都需要向政府投资主体和使用单位输送价值的持续流动的过程。我们从流程的角度管理评审行为的时候不同于传统的项目管理模式，主要是强调政府投资项目的一体化概念，注重项目中每个环节的信息流动，以此提高整个监管流程的可靠性[6]。流程管理是以规范化、标准化构造卓越项目监管流程为中心，以提高政府投资项目投资绩效为目的的系统化方法。流动管理的核心就是流程，本质是构造持续、完美的监管流程。而精益监管体系下所进行的流程管理主要目标就是获得一套高效的可预测的监管流程，以此最好政府投资项目监管体系及项目评审人员的相互协调工作，最终实现持续流的创建。

3.3 政府投资项目精益监管体系基本框架

3.3.1 建立和完善政府投资监管体制 为解决政府投资建设项目监管中“政出多门”的问题，消除政府投资监管领域众多规定之间相互冲突的现象，应规范政府部门职能，明确界定部门分工和权限，理顺部门职责关系，切实解决职责交叉和权责脱节问题。健全部门间的协调配合机制，建立健全部门协调制度，涉及多个部门的重点工作和重要事项，明确主办部门，并切实发挥好牵头作用，组织协调相关部门共同完成任务；各协作部门要主动配合，按照任务分工积极履行职责。在实际的监督管理中加强监管部门之间的衔接和沟通，避免和防止重复检查，实行监督成果共享，提高监督部门的工作效率，保障政府投资监管体制形成一个完整的联动系统，形成横向到边、纵向到底的全覆盖、全过程的政府投资监管格局。

3.3.2 利用信息平台构建有关职能部门协同监管政府投资 政府投资监管部门之间应建立联网的政府投资计划安排、投资评审、资金到位与使用情况的信息跟踪系统。大力推进网上审批、电子监察，加快网上审批系统建设步伐，实现网上审批、电子监察，实现行政审批和监察方式的公开化、信息化、规范化、流程化。利用大型数据库、分布式处理技术、构筑跨平台的投资管理信息系统环境，提供信息传递、事务处理等多项服务，实现项目征集、项目申报、项目审批、项目核准、项目备案、资金安排、投资评审、项目监测、项目稽察的信息化。规范项目建设的业务流程，提高政府投资监管的工作效率和协同管理的能力，不断提升政府投资监管水平。

3.3.3 建立政府投资监管联席会议制度 实行政府组织、审计机关牵头协调、相关部门参加的政府投资监管联席会议制度和定期工作联系制度，每半年组织召开一次政府投资监管工作专题会议，并形成政府会议纪要下发到相关部门和单位。明确政府投资监管体系各有关部门和有关建设单位在政府投资监管过程中的职责，要求有关部门和单位及时通报项目建设情况和信息，协调政府投资监管有关事项，解决政府投资项目监管过程中存在的问题。定期互通情况、研究问题，做好个案的指导协调和对共性问题的制度规范。

3.3.4 开展政府投资监管联动绩效评价 政府投资监管联动绩效评价应达到以下几个目标：①促进项目资金合理、有效的使用；②促进项目的后续经营达到预期效果；③促进项目达到公共服务目标；④加强权力的制约和监督。政府投资监管联动绩效评价工作要贯穿整个项目生命全周期，具体内容包括项目前期、项目建设期、项目竣工运营期。要结合实际，选择具有代表性和社会影响力的项目进行政府投资监管联动绩效评价，不断总结和积累经验，逐步建立较为完善的政府投资监管联动绩效评价工作体系。

4 结论

精益生产是一种新型的项目管理模式，基于精益生产理论构建政府投资项目监管新模式――精益监管，是对传统政府投资项目监管模式的反思和改进。政府投资项目精益监管应从项目监管全过程本身出发，将项目建设程序、合同签订、征地拆迁、安置补偿、材料采购、隐蔽工程、设计变更、工程结算和决算、资金支出等环节作为基础和重点，运用精益生产的概念，从产生监管质量问题的源头抓起，重视政府投资项目监管质量管理，研究质量控制的科学性和可行性，探索政府投资项目监管最适宜的质量水平和最佳的质量控制方法，最终实现政府投资项目建设质量与经济效益的统一目标。

参考文献：

[1]陈勇强，张浩然.精益建造理论在工程项目管理中的应用[J].中国港湾建设，2007，8：74-76.

[2]熊光楞.并行工程的理论与实践[M].清华大学出版社，2001.

[3]刘军，于国伟.政府投资监管联动机制的构建.建筑经济，2012，3：5-7.

[4]闵永慧，苏振民.精益建造的优越性分析.经济师，2006，10：56-57.

[5]董际颖.在工程项目施工管理中推行精益生产的若干思考[J].科技资讯，2006，26：29-32.

[6]冯仕章，刘伊生.精益建造的理论体系研究.项目管理技术.2008，3：18-23.