烟草商业企业“小金库”的来源及检查方法的探讨

摘要：长期以来，小金库问题在烟草行业特别是烟草商业企业中屡禁不止。在2016年中央对全行业的巡视中，小金库再次作为突出问题被巡视组提出来。对于小金库的治理，成为了巡视整改的重点。近二十年持续高速发展，使烟草行业成为社会舆论的关注点，内部规范和自我约束不容有失。当前烟草商业企业面临着消费下滑、控烟履约、库存加大等经营压力，市场风险、法律风险、政策风险不断加大，提升管理水平，规范财经秩序成为当务之急。文章从梳理烟草商业企业具有特殊性的资金来源入手，揭示小金库最终形成的来龙去脉，并通过主客观两方面，分析小金库的成因，基于此从思想建设、检查方法、制度建设、分配机制、监察介入等方面，提出根治小金库的方法。

关键词：烟草商业企业；小金库；来源；成因；检查方法

党的“十”以来，中央巡视组已对多个单位党组织以及省区市开展了专项巡视，其中包括2016年上半年对烟草行业的巡视工作。巡视过程中对小金库进行重点检查，是为了进一步贯彻执行中央八项规定，严肃财经纪律，规范行业生产经营和财务管理，保持行业持续健康发展，根据财政部、审计署《关于印发的通知》的精神开展。这里所f的小金库是指有业务处置权的相关人员，通过采取“采取虚开发票套取现金”、“侵占、截留单位部分收入”等形式，通过不进行正规账务处理，使本属于单位的资金游离于正规账册之外。小金库的产生和存在严重违反了国家的法规和相关制度。这种通过貌似正规形式使资金进入非正规渠道的行为，给烟草行业的健康发展增添了极大的风险，造成了严重的隐患，为腐败的滋生营造了环境。建立健全小金库防范的长效机制，不仅需要从主观上教育领导干部和职工，更重要的是从制度和流程上，建立一系列检查与预防、举报与惩处的完整体系。烟草行业已连续多年在全行业范围内开展了小金库自查、互查、上级抽查等工作。现通过对“十”以来对全行业的检查、互查，以及近年来烟草商业企业自查、迎检情况的分析，对小金库的治理工作进行探讨。

一、烟草商业企业小金库来源

1.截留、隐匿部分罚没卷烟收入。若干年前，电子结算还不健全，烟草行业存在大量现金结算和交易中截留收入的风险。罚没卷烟交易因其业务的特殊性，未纳入全国卷烟交易系统，问题显得尤为突出。如在经营中对方不索取发票，或存在金额较大的现金交易，这部分资金很容易成为被截留对象。被截留的资金在没有按规定进行账务处理的情况下，往往就形成小金库的资金来源。随着烟草行业经营行为的不断规范，从卷烟经营环节截留形成小金库的机制漏洞已经很少。但是，基层商业企业因其特殊的经营性质，只能作为烟草执法机关罚没卷烟的收购和销售载体，而这部分卷烟无法进入正常卷烟购进、销售和开票系统，无法收到和开具增值税专用发票和商业普通发票，只能采取手工开票或者只能提供自制销售凭证。选择销售对象时，因无法从烟草商业企业取得正式发票，所以往往只能选择个体零售户。在市场需求旺盛、罚没卷烟价格明显低于正常卷烟三批价格的情况下，企业就存在了截留收入形成小金库的可能。

2.截留、隐匿固定资产、废旧物资清理过程中产生的收入。在历次检查中发现，很多单位很少在账上反映废旧物资、废品变卖收入，显然是不正常的。一方面，随着近年来烟草行业物流分拣、卷烟生产等设备投资规模扩大，固定资产残值收入成为小金库可能的来源之一，其中包括有些单位在固定资产清理时，不留残值或低估残值，进行亏损处理，在取得残值收入和变价收入时不入账或少入账，存入小金库。另一方面，卷烟从出厂到三级批发环节，主要包装是数量巨大的纸箱，无法自行重复利用而被沉淀在了商业流通环节。因印刷、规格等特殊性质，无法计入包装物进行会计处理，会计人员基本无法主动掌握，单位管理出现脱节，处理的收入往往不入账，存入小金库。

3.虚列职工工资、福利、社会保险费用、两项经费等人工成本，列支不存在的管理人员职务消费项目和金额。如果不深入了解单位用工政策和用工情况，虚列人工费用是不易察觉的。其中包括采取设立虚假花名册，虚列加班费，人员变动后不及时调整用工名额等方式，按虚列金额提取现金，差额存入小金库。虚列支出形成的小金库主要存在三种形式，一是虚开发票，扣除返点后套取现金；二是发票金额大于实际支出的部分予以留存，待以后继续消费，而发票按开具金额于即期下账列支成本费用；三是采用自制凭证虚列劳务等人工支出。

4.用政府补贴或奖励、打私打假奖励款、罚没烟返还款、相关人员上交兼职薪酬、劳务费用结余等其他收入设立小金库。烟草商业企业因对地方财政做出的贡献，会得到各种形式的奖励或补贴，国家局已三令五申并出台正式文件，要求此类奖励补贴全额计入补贴收入进行账务处理。但是，因为各种奖励的形式不一，有时地方相关部门为获得烟草行业的继续支持，以现金、现金支票的形式发放奖励，并无需开具收款手续，这就给企业截留形成小金库打开了后门。此外，地方财政等部门以车辆等实物形式发放的补贴、奖励，企业用以经营带来的收入实际也形成小金库。

二、“小金库”形成的原因

小金库治理工作在行业内已开展多年，但仍然有存在的温床，就其原因，一是非正常性财务支出的需要。企业所从事的经营活动不同，所处的经营环境不同，要面对的经营对象不同，需要以请客、赠送小礼品等方式疏通关系联络感情。中央“八项规定”以后，礼品、宴请、公款旅游成为检查和治理的重点，以上费用无法在正常渠道列支，其中还包括一些非正常性无票据的开支，只有通过小金库予以消化。其二，谋取小团体利益。北京烟草通过深化工资人事制度改革，规范了工资列支的项目和渠道，每年进行工资支出检查，有效的控制了非正常列支工资项目的渠道。但在2016年对其他地方烟草企业检查时仍发现，一些单位以调动职工积极性为由，违规设置的小金库并从中列支奖金、福利等。其三，以小金库为过渡，谋取私利。在本位利益的驱动下，部分单位领导私设小金库，甚至成了个别利益相关人的“私房钱"。他们利用小金库里的资金发红包、送好处费，甚至出现行贿行为，腐败现象随之产生。

主观上看，是一些领导干部对“小金库”的危害性认识不足，是非观念淡漠，有的领导干部错误地认为小金库里的资金没有直接放在自己腰包里，很多单位都有类似情况，所以没有引以为戒；客观上看，烟草行业还属于年轻的行业，长期处于高速发展期，单位本身管理基础不牢，制度和规定不够周密和完善，外部市场运行不规范，为小金库的滋生提供了生存的空间。

三、完善小金库自查方法，建立小金库防范体系

资金体外从而循环诱发腐败滋生的事实表明，治理小金库首先要治本清源，从资金监管、机制建设和强化教育、提高认识方面入手，完成从“不能”向“不想”转变。国家烟草专卖局多次强调，要求各单位主要领导向各级党组做出严禁私设“小金库”的书面承诺，同时要求加强组织领导，增强法制观念，从思想上牢固树立拒腐防变的思想道德防线，坚决取缔各种形式的小金库。文件明确指出，对仍违纪私设小金库的将依照党纪政纪和责任追究办法严肃处理。

完善基层企业小金库自查方法，需要从宏观到微观，从教育到行动、从全局到细节多方面入手，才能达到检查的效果，为建立治理与防范的长效机制打下基础。

1.加强思想教育、普及法律知识。首先，针对没有充分认识到危害性和严重性的情况，要主动获得主要领导的支持，组织开展专项警示教育活动，通过多种形式、多种渠道强化宣传教育，把题的严重性说足说透，加深对于经济业务处理方面是否合规或违规界限的理解，使小金库易诱发职务犯罪的观念深入人心。其次，在思想统一的基础上，要获得行动上的主动、自觉支持，把利益相关人和有职务处置权的干部职工“请进来”，参与到本部门小金库的检查、自查工作当中。最后，努力形成“懂规矩、守规矩”的良好氛围，筑牢思想道德防线，自觉抵制小金库的产生。

2.完善检查方法，实施痕迹管理。2016年开展的小金库自查，要求主要领导和相关责任人在检查之初就签订承诺书，使领导从思想上重视起这项工作。以“北京市东城烟草公司”为例，在检查中，基层科室主要负责人要与负责此项工作的主管领导签订责任书，承诺全力支持小金库自查机构的各项工作，对本部门可能存在小金库的环节进行全面检查，并保留检查痕迹。同时，自查机构根据上级要求和实际情况，经过研究，确定了物资采购、车辆保险、废品废料、餐费管理、食堂采购、会议培训、经营收入、罚没收入、罚款收入、广告宣传、帐外工资、财政返还、工会账务、发票真伪等十四个重点环节，将每个环节细分到有关部门，逐环节逐部门进行检查，分环节分部门制作检查底稿，由各部门主要负责人对检查内容和结果签字确认后，由自查机构汇总形成报告，报与局领导和上级机构，检查底稿存档备案，作为考核的依据。检查效果说明，这套方法是行之有效的。基层单位可根据本单位的实际特点，制定符合实际的自查方案和方法。无论采取什么样的方法，有几个要点应该予以注意：一是获得领导支持；二是职工广泛参与；三是保持与相关部门的良好沟通；四是检查人员应具备良好的职业操守和相应业务知识；五是组织要严密，考虑问题要周全；六是发现问题后要认真研究问题产生的原因，具体问题具体分析；七是要保存完整的检查痕迹。

3.健全管理制度，强化监督机制。首先，要认识到，治理和防范小金库的工作，不是某一个部门的事，单位的一切资金都应置于财会、审计、监察等部门的监督之下，并通过政务公开、企务公开等方式接受全体职工的监督；其次，根治小金库不是一朝一夕的事，要针对单位存在的各种漏洞，健全完善管理制度和财经制度，并定期修订以适应环境的变化；第三，制度制订出来了，还要有可操作性，方便使用。各基层单位在党风廉政、防止私设小金库等工作中都有一系列的制度、规定，现在的主要问题是，要强化制度的刚性原则，提高执行力；此外，还应加大责任追究力度，从而杜绝“雷声大雨点小”“此书暂无后文”的情况，这些制度应包括：

（1）主要领导追责制度：要保证举报、报告渠道畅通，保护举报人的合法权益，纪检监察部门要建小金库问题廉政档案，在工作绩效和党风廉正的考核上直接体现。

（2）直接责任人员包括财务人员追责制度：要建立个人廉政信用档案，责任与业绩考核挂钩，与从业资格和上岗条件挂钩。

（3）连带追责制度：监督管理不力，要对部门主管领导和归口管理部门追究相应责任；责任追究不力的，纪检监察部门和审计部门应被问责。

（4）建立风险点档案制度：把出现过小金库问题的单位和部门，通过风险点档案记录在案，对出过问题的单位和部门要加大检查频率和力度，对党风廉政建设不达标的要一票否决。

4.寻找解决途径，完善分配制度。小金库中的一部分资金走向是作为奖金、加班费变相提高福利。例如，基层单位烟草专卖稽查人员，在查办网络案件时常常需要长时间的蹲守、跟踪，除了加班加点之外，特殊的工作环境也确实会形成就餐、交通不便，形成无法按照正常工作条件下取得发票，按照正常标准就餐等问题。在现行工资分配制度下，需要具体问题具体分析，通过调研，提出合理的解决方法。通过对收入分配机制的调整，建立合理科学的收入分配制度，通过正规渠道解决工作中的实际问题，小金库便失去一个产生和存在的借口。管理体制和机制的建设要循序渐进，充分调研，分步实施，及时调整，增强透明度和公信力，压缩不规范操作的空间。

5.前移检查关口，加大预防力度。在廉政预防体系已经建立的基础上，纪检监察、审计部门应总结防范经验，将治理工作关口前移。教育和制度建设是防控的前端，在源头治理上有所作为，齐抓共管，才能真正降低治理工作的成本。教育工作既要包括对防范小金库发生的思想教育，也要包括监管检查人员的业务培训。此外，要建立畅通的沟通协调管道，公开群众监督的方式，信息传递、资料保管中要注意保密，切实发挥部门监督、领导班子内部同级监督、群众监督、内部财务、审计监督与案件查处相协调的作用。

查找小金库存在根源、制定符合本单位实际的科学的检查方法，只是小金库治理中的工作之一，有助于我们将企业经济活动中各种差错和舞弊行为控制在萌芽阶段，强化企业内部约束机制。小金库的检查、治理和防范，不应仅仅是某年度的一项任务，而应是一项需要长期坚持的工作，形成一套健全、科学、有效的管理体系，需要我们通过实践，不断的探索和完善。

参考文献：

[1]宋群.论国有企业小金库的长效治理机制[J].经营管理者，2014（12）.

[2]高振伟.企业小金库形成的原因及对策[J].现代经济信息，2015（02）.

（作者单位：北京市东城烟草公司）