落实事业单位改革的任务和方法

事业单位改革和政府监管

事业单位的改革是当前政府工作的重点,解决深化改革面对的问题,必须依靠理论创新,克服传统农业文化的思想局限,根据工业化社会的发展趋势寻求解决办法。

国际金融危机的冲击,是对政府宏观经济决策的考验,既要解决市场流动性的短期问题,维护社会公众的信心稳定,又要深化改革克服各种体制、机制障碍,顺应工业化社会的发展趋势,争取社会经济发展的长期繁荣。1998年应对亚洲金融危机的冲击,当时的对策除了采取改革银行贷款原则、降低利率和扩大财政开支的措施以外,还推行了一系列关系商业银行、国有企业、土地和住房制度的产权改革,依靠改革促进投资增加就业拉动经济增长摆脱危机的影响,为随后持续十年之久的经济繁荣作出了极其重要的贡献。2008年,应对美国金融危机的冲击和影响,中央推出了扩大财政投资4万亿的政策,2009年又部署了深化事业单位改革的任务,根据互联网上公开的信息,要求年内完成新闻出版、学校教育和医疗卫生行业的体制改革,2001年1月开始科技体制的改革。但是关于怎样改和改成什么样的问题仍然还有很多没有解决,为此,我们需要对改革的重要任务、改革方向和改革措施的选择有更加清醒的认识,加快改革进程克服阻力,防止深化改革因为困难太多而最终流产。

一、深化事业单位改革当前迫切需要解决的问题

当前深化事业单位的改革,迫切需要解决的问题:

1、公益性科研事业日益衰弱的局面需要尽快扭转。工业化社会,面对利益集团多元化和价值观念多元化的开放市场环境,政府应该是社会公共利益的最高代表,促进科技创新提高国际竞争能力和改进政府经济宏观决策,要符合增进社会公共利益的目标,政府的科学决策就不能没有公益性科研事业提供理论创新的支持,但是,现在受到内部体制落后的束缚和外部竞争环境的压力,公益性科研事业正在陷入严重衰弱的困境。

2、工业化社会需要充分发挥知识劳动对经济发展的贡献。工业化社会发展的第一个阶段,主要依靠传统农业社会提供富余劳动力和原始积累,第二个阶段主要依靠知识劳动的创造力,不断增加知识劳动对经济增长的贡献。中国经济正在开始工业化社会第二个阶段的发展,事业单位都是从事专门知识劳动的机构,但是他们现在的体制和机制基本上还处在传统农业社会由政府包下来的阶段,这个矛盾不解决,中国经济在国际竞争压力和国际金融冲击之下,再要保持高增长的势头就很难了。

3、国家财政对事业单位包下来的做法已经走到了尽头。社会发展、社会公众对事业单位提供各种公共服务有越来越多的需求,但是事业单位的机构编制迅速膨胀已经超出了国家财政的负担能力,继续坚持国家财政包下来的做法,不仅会限制事业单位的继续发展,而且难以满足社会发展不断增长的需要,同时还会迫使政府提高征税和发行债务,造成企业投资下降阻碍经济发展,削弱地方政府的行政司法和加剧地方差距的后果。

4、事业单位提供公共服务的质量和职业道德正在受到越来越多的批评。事业单位长期实行缺乏公平竞争的国家垄断体制,政事不分缺乏监管,内部行政领导的岗位编制严重膨胀,一把手滥用权力不受约束,干部队伍的职业道德和专业素质受到越来越多的公众质疑。政府主管部门管理事业单位追求权力规避责任,亦官亦民与事业单位争夺经费来源,对事业单位存在的各种问题不闻不问。

5、事业单位普通干部和一线科技人员要求改革的呼声很高。事业单位内设的各种行政领导岗位太多,滥用权力恶性竞争和不负责任的问题太多,一把手不懂业务又的太多,一线岗位的经济创收压力太大,高级知识劳动的补偿严重不足,科技队伍的社会公信力下降,坚持原则认真工作的人看不到前途,等等。这些问题存在于高校造成了教学质量的严重下降,存在于医疗卫生机构,造成医疗责任事故和高价药品的泛滥,存在于科研机构,造成科研成果的质量下降,创新成果缺乏,抄袭造假之风泛滥,迫切需要有力的改革措施加以解决。

二、深化改革要遵循工业化社会的发展方向

事业单位的改革,在过去的30多年里,都是循着官本位扩张权力和计划体制国家财政包下来的思路,追求机构编制的扩张,设置更多的行政领导岗位,选拔任用更多的行政领导干部,把专业技术人员纳入政府行政干部的管理系列,等等。现在深化改革,要遵循工业化社会的发展趋势,这些老办法就不可能再继续了。工业化社会的发展与传统农业社会的根本不同,是高度依赖专业化分工的发展和公平竞争机制,促进科技创新和体制创新,依靠不断创新提供持续发展的动力,国家的权力维系不再是依靠家族血缘,而是依靠契约和立法把增进和维护社会公共利益的责任具体落实到每一个拥有权力、资本和特殊资源的人,让他们各自承担一份相应大小的经济责任和社会公共责任,通过明确责任考核,约束权力的行使。

顺应工业化社会的发展趋势,深化事业单位的改革,首先要严格划分政府职能机构、行政主管机构和上级行政机构与下属事业单位的社会分工。政府的行业主管机构要在增进公共利益的前提下,履行行业监管的责任:善用立法的手段,克服行政垄断,为事业单位和专业科技人员创造公平竞争的环境;要细致研究每个行业和专业的从业资格标准,用高标准的专业技术门槛,促进事业单位和专业科技队伍的健康成长;要充分发挥检查监督的职责,克服,滥用财政资金,弄虚作假和其他各种损害社会公共利益的行为,保障国家财政资金和特殊授权的使用,都能够遵循增进社会公共利益的原则。事业单位则要实现与上级政府机构的人事权脱钩,组织成独立核算的经济实体,完成所有制改革,接受全国统一的行业监管,适应公平竞争的环境,履行社会分工应尽的职责。

事业单位的所有制形式选择,要致力于发挥高层次和尖端知识劳动的创造力,可以充分参照国企改革的做法。大型的大学和职业学校、医院和科研机构,可以采取公众股份公司、私人股份公司和政府参股的形式,小型机构可以采取股份合伙、民营独资的形式,个别承担特殊公共责任的机构可以暂时保留国有独资的形式,但是他们的编制必须大幅度削减,并且应该逐年减少不再增加。负责义务教育的中小学校和社区低等级卫生机构,承担直接服务公众的任务,可以采取国有民营的方式,或者继续保留现在的体制,但是政府监管发放许可,要充分抬高一把手负责人的岗位任职资格标准和专业技术门槛,要求他们具备比较好的专业技术背景,承担更多的社会责任,通过公开招标或者公开招聘的方式,吸收有经验的优秀专业人才,为整个行业的健康成长树立高标准的榜样和不断努力的方向。

国家财政对事业单位的预算资金投入,不论是国有还是民营,不论是人头开支还是项目开支,都要一律采取合同委托的方式,详细规定预算资金使用的社会责任和合同义务,规定资金用途的考核标准和违约处罚措施,并且要逐步过渡到全部采取社会公开招标的方式。国家财政部要协同科技、教育、卫生等行业监管部门研究出台适合不同行业使用的标准化合同条款,限制事业单位的行政领导岗位设置,监督合同条款的执行和公共资金的使用,培训地方的财政干部加快推广。国家审计署的检查,不仅要看会计规则的执行,防止偷漏税行为,而且要根据合同内容检查预算资金使用的社会效果,必要时还可以组织专家调查小组,深入调查预算资金使用无效和低效背后存在的原因,重点防止各种人头费的虚假开支和科研单位滥用预算资金的各种钓鱼项目。

三、建立全国统一高效的行业监管体系

事业单位大致分为科技、教育、医疗卫生、新闻出版、文化体育等几大类,建立全国统一的行业监管体系,首先要把国家科技部、国家教委、国家卫生部等对应的中央政府部门改造成负责行业监管的职能机构。让他们承担应尽的责任:①负责研究制定和公开行业规范和资质等级的标准,与事业单位应该承担的社会分工责任挂钩,与他们拥有的专业技术人员的数量和技术等级挂钩,与他们为增进社会公共利益做出的业绩贡献挂钩。②负责专业技术人员的职业资格认证标准和技术能力等级标准,组织全国统一的职业资格考试和晋升考试,检查高级职称获得者必须具备的创新业绩贡献和社会责任贡献。③负责执行常规检查和年检,及时发现问题和弥补制度漏洞。④负责对公众反映强烈的职业道德问题、对关系国家安全和重大经济改革的科研项目变成钓鱼工程的问题、对长期没有理论创新贡献的负责经济政策咨询的专业研究机构、对其他明显损害社会公共利益和公平竞争的各种事件,开展深入的专项立案调查,认真听取各方当事人的陈述,了解事实真相,分清责任,明确处罚意见,及时弥补制度空白。

为了保证监管体系的有效运行和进一步的改革需要:①发挥人大、政协的外部立法监督作用和中纪委监察部的内部监督作用,促进各个行业的政府监管职能机构加快职能转变,积极开展工作,提高效率,履行应尽的社会分工职责。②要切断事业单位与原来上级领导部门和主管挂靠机构的干部人事关系,撤消事业单位的行政级别和行政编制,禁止党政部门继续内设事业编制的各类机构。③需要科研机构和专家学者帮助解决重大决策问题的党政机构,要一律采取经济合同的方式,明确与科研机构的关系和互相责任,也可以内设专家顾问的岗位编制,但是聘请专家顾问也要采取经济合同的方式,规定双方的责任和义务。合同时间最长不应该超过2年,期满自动结束,除非得到续聘。④完成重组改革后的事业单位要尽快成立自律性质的行业协会,参与行业标准的制定,用高标准的专业技术门槛吸引最优秀的专业人才和引导新一代人才队伍的成长,加快整个行业的健康发展。

为了克服亚洲金融危机的影响和后来应对市场开放环境的变化,从1998年开始,国务院对金融监察和监管体系作了几次大的改革和调整,明确了保护投资者、存款人和投保人利益,促进金融业健康发展的基本原则,落实了专业监管机构的分工职责,确立了全国统一的金融监管体系,为过去十年的金融发展和金融稳定,为国民经济持续十年的高速增长做出了重要贡献。同样的道理,我们现在建立针对事业单位的全国统一的政府监管体系,以增进社会公共利益为原则,对事业单位每个行业的专业监管机构提出明确的责任分工,强化各个层次的立法监督和社会监督,如果这项工作得以顺利完成,主要依靠知识劳动的事业单位原来所属的各个行业一定都会有一个比较大的发展,为经济增长再上一个台阶作出积极贡献。