我国公共体育场馆民营化路径的障碍与发展战略研究

摘要：根据我国公共服务民营化与体育体制改革的大背景，主要采用规范与实证研究的方法，分析公共体育场馆民营化改革的障碍，结果显示：目前我国公共体育场馆民营化主要存在政府责任认识不清、监管体系不健全、风险认知不到位、评价意识薄弱等障碍。由此基于5C战略理论，从而提出我国公共体育场馆民营化改革的核心、竞争、结果、顾客、控制战略，为我国公共体育场馆改革与发展提供参考依据。

关键词：公共体育场馆；民营化；改革障碍；战略选择

中图分类号：G80-05 文献标识码：A 文章编号：1007-3612（2012）03-0027-05

我国的体育事业在计划经济体制下基本上是政府拨款的福利型事业，公共体育场馆的建造和管理作为国家体育事业的重要组成部分，由国家财政出资建造并由各级政府相关部门管理。然而，计划经济体制下对公共体育场馆的经营管理往往缺乏科学性和有效性，使公共体育场馆长时间处于消耗巨大却运转低效的状态，公共体育场馆成为各级政府的一个沉重包袱。“完全依赖单一的供应者，不管他是政府部门或是私人企业，都是很危险的。如果没有选择和灵活性，对社会或纳税人不能不说是一种悲剧”。因此，在我国社会转轨经济转型的之时，公共体育场馆的经营管理也应适时进行改革。“更多的依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求”，是解决上述悲剧发生的有效途径。

“民营化是指将国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机制。根据西方发达国家的经验，结合我国的实际情况，公共体育场馆民营化模式可选择的机制主要有三大类：委托授权、政府撤资和政府淡出。委托授权是公共物品供给民营化最常用的方式，它通常通过合同承包、特许、补贴、法律等形式来实现”。我国部分城市的政府主管部门已尝试将委托授权的模式引入到本地的公共体育场馆经营管理，并积累了一定的实践经验。“政府引导、民资营馆已成为具有我国公共体育场馆民营化可选择的模式”。

本研究基于5C战略理论的分析框架，依托公共产品理论、政府成本理论等相关理论，在明确民营化概念的基础上，确定委托经营型公共体育场馆作为研究对象，主要采用规范与实证研究的方法，探析我国现有民营化模式运作的公共体育场馆存在的障碍，进而提出改革的战略选择。为我国公共体育场馆民营化的良性发展提供理论与实践参考。

1、研究方法

1.1 文献资料法 围绕研究目的，阅读大量的公共经济学、公共管理学、新制度经济学、文化学、社会学等有关专著，并且通过电子文献检索等手段，查阅了有关公共体育场馆经营管理及体育产业等相关资料，以寻求研究的理论依据。

1.2 专家访谈法 根据研究问题，设计了委托经营场馆业主访谈提纲，访谈对象为：宁波市游泳健身中心、鄞州区体育馆、北仑体艺中心、黄龙体育中心、杭州市游泳健身中心、义乌会展体育中心、厦门嘉庚体育馆等直接负责人，同时设计了公共体育场馆管理部门负责人访谈提纲，走访了省市发改委、规划、国土资源、财政、体育行政部门等领导，对公共体育场馆民营化路径的障碍与发展战略进行了广泛的交流。

1.3 逻辑分析法 基于“5C”战略理论，对调查获得的大量第一手材料进行比较、归纳、分析和综合，以阐述本研究的学术观点，剖析公共体育场馆民营化路径的障碍，提出其发展战略。

2、我国公共体育场馆民营化路径的障碍剖析

2.1 政府责任认知方面障碍 目前，我国的公共体育场馆民营化改革还是“新生事物”，对于民营化改革所涉及的商业、技术、法律和政策各层面的种种复杂问题，委、受托双方不仅缺乏完备的知识结构和经验，而且在观念上也存在着差异。主要表现为：1）在市场经济条件下有的地方政府对自身的政府责任认识不清，错误地认为把公共体育场馆推向市场后，政府的责任也可以“一推了之”，将公共体育场馆改革当成“政府甩包袱、财政脱负担”的手段。2）对于公共体育场馆在民营化实施过程中政府所需发挥的支持、协调和监督作用，政府主观部门显然还认识不足。3）民营资本的投资行为忽视公共体育场馆投资与收益长期化特点，存在严重短期化的倾向。4）对公共体育场馆民营化后所涉及的政策、法律、技术等问题的复杂性及其产业的特殊性认识不足，从而造成对各种可能面临风险的评估不足。在具体操作上往往表现为急功近利或顾此失彼及。事实上，我国“小政府，大社会”的政府改革理念及实践已说明，政府应是一个统领全局的领航者，而不再是事无巨细都要参与的大管家。

2.2 委托方监管能力的障碍 在公共体育场馆的监管过程中，主要存在组织机构不健全、法律法规不完善、缺乏问责制度、监管主体单一等问题。首先是组织机构不健全，经调查发现，目前对民营化的公共体育场馆进行监管的专门机构尚未建立起来，而相关政府部门又缺乏监管的专门人才和监管经验，也缺乏科学合理的监管内容与标准，存在监管效率低下、监管成本高等问题；其次是法律法规不完善，公共体育场馆民营化监管的主要依据的法律文件有《公共文化体育设施管理条例》、《市政公用事业特许经营管理办法》、《关于加强市政公用事业监管的意见》、《政府制定价格成本监审办法》、《政府制定价格行为规则》等，上述相关法律文件中并无明确的关于公共体育场馆的监管内容与条款，无法可依导致公共体育场馆民营化进程严重受阻；第三是缺乏问责制度，民营化公共体育场馆的监管体制中缺乏完善的责任追究制度，导致公共体育场馆监管过程中“责任真空”地带以及各类腐败现象的出现；最后是监管主体单一，目前直接参与公共体育场馆民营化监管主体是政府，还缺乏第三方监管、大众传媒监管、社会公众监管等多元监管形式，导致监管缺乏全面性、科学性和客观性。

2.3 委、受托双方风险防范能力障碍 调研结果表明，由于委托方的风险意识不强，风险管理经验不足，如多数场馆经营实体未按规定提取固定资产折旧和维修基金，使政府在回收经营管理权后需投入大量资金加以维护，导致公共体育场馆民营化后的国有资产流失；或由于委托方怕承担风险而不敢对公共体育场馆进行民营化改革，尤其是怕承担政治风险，担心改革是否被相关领导所认可，是否被当地传统文化所融合，是否被当地公众所接受。这些认知和能力的缺失，严重影响公共体育场馆民营化改革的力度。另一方面，由于受托方对委托型的体育场馆经营风险的估计不足，导致经营不善而举步维艰；抑或由于受托方怕承担风险而不敢公共体育场馆。因此，正确识别风险，增强规避风险的能力是公共体育场馆民营化改革得以发展的前提。

2.4 实施效果评估方面障碍 “绩效评价问题是衡量公共体育场馆民营化效益的重要指标，也是民营制度选择成功与否的重要标准”。而科学合理的评价则是公共体育场馆民营化后社会效益得以保障的关键。调查结果发现，我国对公共体育场馆民营化后社会效益评价存在着评价机构不健全、评价指标不合理、评价主体单一、缺乏定量评价等问题。首先，我国目前还没有建立专门的公共体育场馆评价机构，其评价职能均由体育局行政部门或派生的事业单位承担，削弱了评价的组织保障；其次，没有一套科学合理的评价指标体系，评价指标不合理，评价程序缺乏规范化和公开化，评价内容没有涵盖公共体育场馆绩效的全部，导致评价流于形式；第三，评估主体单一，目前对公共体育场馆社会效益的评价主体主要是体育局及相关事业单位，缺乏多元化主体评估机制，导致评估结果缺乏客观性和全面性；最后，评价只是停留在定性层面上，缺乏定量评估，造成了评估结果的模糊性。

3、我国公共体育场馆民营化路径的发展战略

1992年美国学者戴维·奥斯本与特德盖·布勒所著的《再造政府》一书出版以后，成为政府再造大师而风靡全球。1996年又出版了《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，“提出再造公共组织的五项战略，即由核心战略（Core strategy）、后果战略（Consequencesstrategy）、顾客战略（Customer strategy）、控制战略（Control strategy）与文化战略（Culture strategy）组成的5C战略”。显然，作者是以发达国家的实例来考察政府再造。本研究结合我国的国情，通过专家咨询对5C战略进行适当的修正为核心战略（Core strategy）、竞争战略（Competition strategy）、结果战略（Conse-quences strategy）、顾客战略（Customer strategy）、控制战略（Control strategy）。

3.1 核心战略（Core strategy）：明确改革的根本目标

不论公共体育场馆改革采用诸如合同承包、特许经营等何种民营化形式，都必须以社会效益和经济效益同步提高以及改善服务品质为目标。因此，在公共体育场馆民营化改革过程中政府应该清醒地认识到，公共体育场馆的民营化改革成功与否的标志在于其公共服务品质与效率的改善，而不在于其产权的变更；应将其民营化改革作为手段，而非目的；不能把改革作为“政府甩包袱、财政脱负担”的手段，而应加强对公共体育场馆民营化实施过程中的支持、协调和监管，最终达到公共体育场馆优质服务与高效率。

要使民营化后经济与社会效益达到均衡，实现民营化改革根本目标，必须构建相关的制度与机制作为保障。首先，需要考虑到公共体育场馆提高服务的特殊性，使得受托方应具备较高的资质和条件，同时要对受托方市场进入的动机、企业的美誉度、经营理念、经营者素质、企业文化、规模实力等多方面进行综合考察，由此，构建相应的公共体育场馆市场准入机制；其次，公共体育场馆民营化后监管体系的构建也应随之确立，其监管体系应包括监管机构、监管制度、监管内容、监管途径与方法等；最后，还应建立公共体育场馆民营化后社会效益评价体系，社会效益评价体系的建立与制度化的评价对公共体育场馆民营化的经营风险规避，监管的有效性具有纲领性的作用，此外还应建立相关制衡机制等以保障民营化改革根本目标的实现。

3.2 竞争战略（Competition strategy）：用竞争驱动公共服务公共体育场馆民营化改革的一个重要特征是在公共服务过程中引入了竞争机制。通过增进民营化过程中的竞争，使我国在市场发育不够充分的背景下达到用竞争驱动公共服务的目的，这是公共体育场馆民营化改革的成效体现。同时，公共体育场馆的服务供给中要积极引入国际市场力量参与，以确保民营化过程中竞争的充分性。

选择不通过竞争招标而把公共体育场馆承包给当地的民营企业，可以说是地方政府的眷顾，但这种实践不可能为那些真正需要服务的人提供最有效率、最有效益、充满爱心的照顾，因此，为避免此类地方保护的问题，以公开竞争招标的形式确定公共体育场馆的经营业主是非常必要的。但目前也存在一个公共体育场馆经营权招标往往缺乏足够投标商的障碍，其主要原因是主管部门拟议的招标多以对委托业主的一种谈判策略体现，缺乏足够的诚意。因此，对招标文件中应该“规定哪些条件？”“合同的范围有多大？”“什么特色能吸引投标商？”“什么又会使投标商望而却步？”等问题应进行认真研究。

为了能够邀请到尽可能多的潜在投标商，应事先向潜在投标商发放“投标意向征询表”，并召开招标讨论会，同时，需确保所有投标商将在一个透明、公开的气氛中讨论招标问题，这一过程可以使招标成功的可能性大增。在招标过程中以下几项准则也需充分注意：（1）尽可能广泛的宣传投标邀请书、招标计划、招标说明书等招标相关文本。（2）成立招标委员会，委员会首先应制定明确的统一标准的评分规则，然后才能对标书进行评估、打分和划分等级，委员会成员可由市长办公室、体育局、发改委、国资委、财政局等相关负责人及资深企业家组成。（3）竞标消息后，应给投标商留出足够的时间进行必要的准备。（4）招标过程中应避免以不适当的理由否决竞标商的投标，会使本场馆未来投标邀请书的可信度极大地损害。此外，竞标过程之后的腐败行为也要警惕。

3.3 结果战略（Consequences strategy）：创设公共服务的绩效结果公共体育场馆民营化改革是为了满足公众的需求和谋求自身的可持续发展，有必要在公共体育场馆民营化改革过程中引入结果战略，并应在战略高度上审视其公共服务的绩效结果。

3.3.1 构建以社会效益为导向的绩效评价体系 公共体育场馆的社会效益是指通过自身的场馆资源提供相关服务，满足人民群众体育健身、赛事欣赏和其他公共服务的度量。社会效益综合评价体系采用的方法是从企业、政府和社会公众等三个主体出发考虑关键指标。社会效益优劣是衡量公共体育场馆民营化改革成功与否的重要标准，通过以社会效益为导向的绩效评价来保障公共体育场馆良好的社会效益目标的实现，基于公共关系原理分析，从组织形象视角进行公共体育场馆民营化后的社会效益考量，通过政府相关部门、大众媒体、外部公众、内部公众和专业协会等多元化评估主体的评价来实现。政府相关部门对合同内容进行评价；大众媒体对场馆的创新举措进行评价外部公众对场馆服务满意度进行评价；内部公众对管理的人本化进行评价；而行业协会对场馆专业化运营进行评价。每个评价主体在量化打分的基础上确定相应的权重，为发挥各评价主体的积极性，建议建立公共体育场馆社会效益评价的专门机构，协调与综合各评价主体的评价状况，及时将评价结果进行公示，并将公示结果作为年度奖罚的重要依据。

3.3.2 以绩效评价结果来构建奖罚机制 “政府应在大型体育场馆的经营管理中适当给予优惠政策和财政补贴是十分必要的”。通过评价结果的反馈，构建补贴机制和约束机制，评价结果的优劣反映公共体育场馆服务产品的生产与消费的外部性，“外部性是由英国福利经济学家庇古首先提出，并与美国新制度经济学家科斯加以丰富和完善的一个重要经济学概念。”外部性又可分为正外部性和负外部性，社会效益评价较高，体现场馆服务产品生产的正外部性。同时消费的私人收益若小于社会收益，就产生了正的消费外部性，相反则是负的消费外部性。因而当社会效益评价较高，那就势必提高场馆的运营成本，为了补偿场馆运营中的成本，必须构建相应的补贴机制，给予场馆直接或间接的补贴；相反，社会效益评价低，运营成本往往由消费者和社会来分担，这就要求政府采取惩罚机制加以约束，以此来保障公共体育场馆民营化后社会与经济效益的均衡。

3.4 顾客战略（Customer strategy）：构建以公众为中心的经营机制

公共体育场馆民营化改革需针对公民意识的逐渐觉醒和公众需求不断提升的现状，及时引人顾客战略，将需要公共体育场馆服务的消费者提升到主体性地位，切实强化服务意识，以提高民众对公共体育场馆服务的满意度。

3.4.1 确立以公众为中心的经营理念 公共体育场馆的建设、运营和维护等所需资金，均来源于纳税人的税金。因此，要改变过去的行政管理理念，树立公共服务的理念，体现以人为本原则。其中包括两个层面：一是政府为企业服务的理念，二是企业为消费者服务的理念。树立公众服务是公共体育场馆生存与发展的唯一理由，留住公共体育场馆的消费客户，并把它们升级为忠诚客户，扩大客户资源，这都需要公共体育场馆提供更好的服务。

3.4.2 构建以服务为导向的供给模式 为了提高公众对公共体育场馆服务的满意度，首先，应提供标准化服务，标准化服务是满足顾客基本需求的必要条件，没有标准化要求就无法达到顾客满意的目标，因此，通过有形的数据检查来规范无形的服务质量显得相当重要；其次，应提供个性化服务，不同的消费顾客有不同的需求，在标准化服务的基础上提供出个性化服务，体现服务的主动性，用区别对待来满足不同消费人群的需求；第三，应提供延伸，在个性化服务的基础上进行不断地深化与外延，在某一体育服务上延伸出灵活服务、亲情服务、创新服务、特色服务和细微服务等；第四，应提供超前。超前是顾客的需求在未提出前就得到了满足，它是一种创造性的服务，提供此类服务需要服务员有较高的职业素养；最后，实行“到我为止的服务”的制度，该制度要求任何一名员工只要有客人提出服务需求，不允许以任何理由或借口予以推脱，应该主动地成为第一责任人，自觉地想尽办法力争在第一时间内实现顾客的需求，给客人以满足，而不管顾客的需求与自己的岗位、职责、业务范围有无关系。

3.5 控制战略（Control strategy）：强化民营化的监管 目前公共体育场馆民营化受托方提供的公共服务和公共产品质量还不尽人意，其原因主要在于委托方与受托方所追求的目标函数不一致，受托方营利动机驱使严重，而委托方又监控缺位，从而使公共利益受到严重威胁，这显然有悖于公共体育场馆民营化改革的初衷，为此，建立完善的监控体系势在必行。

3.5.1 确定监管目标：保护国有资产不流失，保证公共设施公益性 目标是主体行为的出发点。“监管目标的侧重点不同，相应的监管模式和监管内容也不相同”。其它的公共事业主要采用行业自律的监管模式和政府监管的模式，行业自律的监管模式侧重于通过竞争机制提高市场效益，政府监管的模式侧重于场馆的社会公益性质。我国公共体育场馆属于公共产品或准公共产品的性质，为达到体育产品使消费人群满意的目的，公共体育场馆民营化后的经营者必须制定合理的收费标准，提供良好与充足的服务质量和服务种类。因此，公共体育场馆民营化市场监管应以保护消费者利益为目标，选择以政府监管为主，辅以其他监管的模式为宜。在政府的监管下，保证场馆效益与消费者的利益之间求得平衡。同时应确立公众利益优先、分类与分项监管相结合、针对性与有效性相结合等公共体育场馆民营化改革的监管原则。

3.5.2 建立职责明确的监管机构：确保其相对独立性 “二十世纪八十年代初，英国对城市公用事业实行市场化改革的同时，对公用事业的政府监管体制也进行了重大改革”。改革的核心内容是转变政府对企业的监管体制，从而转变政府和企业的关系，就是将原先政府对企业进行直接干预的政企合一的关系转变为由政府对企业主要经济活动进行间接控制的政企分离的关系。实践证明，英国采取的这种政府对企业监管的新体制，提高了城市公用事业的经济与社会效益，也促进了国有企业的经营效率。我国公共体育场馆民营化改革可借鉴这种政府的监管职能与企业的经营职能分离的成功经验，避免政府在整个公共服务供给的过程中，既充当“裁判员”又充当“运动员”。把市场的主体让位于企业，政府只是为市场设定一个科学的制度框架。同时，为保证监管的客观性，可以设立第三方监管机构，以保证监管者和被监管者之间彼此没有利益关系。

3.5.3 明确监管内容：保证监管的全面性 首先对市场准入与退出进行监管，市场准入是公用体育场馆实行市场化改革、引入与强化竞争机制的首要环节。因此，要制定公开、公正、合理的公共体育场馆市场准入制度，同时，应制定市场退出监管政策；其次对价格进行监管，当前的公共体育产品价格管理体制以成本加成为主，企业申请价格调整时，物价部门会同行政主管部门对企业成本进行监审，并考虑社会对价格的承受能力予以定价；第三，对服务质量进行监管，公共体育场馆民营化的目标之一就是提高服务水平，使公众能够享受到高品质的服务。因此，服务的水平和质量如何，是否达到了服务标准，是否令公众满意，直接关系到公共体育场馆民营化社会效益的实现，同时应该通过体育服务认证以保障服务质量的提高，并完善公共体育服务监管的奖惩机制；第四，对普遍进行监管，要保证场馆经营项目的普及性，要结合当地群众的体育爱好项目确定场馆的经营内容，同时要保证价位的大众性，并对低收入者、学生、老年人、残疾人等给予优惠服务，使体育产品的公共价值得以切实体现；第五，对“监管者”进行监管，市政公用事业市场化中腐败现象的存在是因为没有把对监管机构和政府相关人员的监督和制约纳入制度轨道，因此，在推行公共体育场馆市场化改革时，必须建立健全一套防止腐败的机制，同时提高行政人员的职业道德素质，以保障公共体育场馆民营化改革顺利推进。

3.5.4 构建监管机制：形成多元化监管主体 为使公共体育场馆民营化改革根本目标得以实现，政府监管是主要手段。政府部门作为政府监管中的主体部门规范着企业的发展动向，同时也为企业的可持续发展提供相应的政策保障及其他优惠政策。因此，政府监管是公共体育场馆民营化改革健康发展的护航灯。然而政府监管不是唯一的监管主体，在特定的情况下社会公众、大众传媒、行业协会等也将成为监管主体，他们运用法律法规、合同签约、社会舆论、公众满意度和行业服务认证等形式进行全方位的监管，使监管更权威、更客观、更专业、更全面、更有效。

4、结论

4.1 民营化是我国公共体育场馆改革与发展可选择的模式我国公共体育场馆往往长期处于消耗巨大却运转低效的状态，成为各级政府的沉重负担。尝试民营化路径，将国有场馆的经营权委托给民间及社会组织，引入市场机制，是解决上述问题的有效途径。我国部分公共体育场馆已尝试以委托授权管理的方式进行民营化改革，积累了一定的实践经验，成为具有中国特色的民营化改革可选择的模式。

4.2 我国部分公共体育场馆民营化改革进程中出现诸多障碍

由于市场经济不完善，传统文化的影响以及竞争的不充分，导致民营化路径操作过程中存在着政府责任认识不清，缺乏掌舵能力；监管体系不健全，缺乏监管依据；风险认知不到位，缺乏风险规避能力；评价意识薄弱，缺乏科学合理的评价体系等问题，这些问题已成为我国公共体育场馆民营化模式选择的主要障碍。

4.3 我国公共体育场馆民营化改革与发展可以运用5C战略加以改善明确民营化改革的根本目标是民营化改革的核心战略，用竞争驱动公共服务是民营化改革的竞争战略，创设公共服务的绩效结果是民营化改革的结果战略，强化民营化的监管是民营化改革的控制战略，构建以公众为中心的经营机制是民营化改革的顾客战略，通过5C战略来提高公共体育场馆民营化运营的社会与经济效益。