户籍制度改革是城镇化核心命题

在城镇化大幕已启之下，重提户籍制度改革，显然充满了切实破冰的意味—据《辽宁日报》4月15日报道，在4月底召开全国城镇化工作会议之前，我国城镇化背景下的户改思路已初见路径。国家发改委副主任徐宪平日前对此阐述为，“按照分类推进的基本原则，政府有望全面放开小城镇落户限制，有序放开中小城镇落户限制”。

毫无疑问，在户籍制度改革倡导多年未果、且2011年初国务院即《推进户籍管理制度改革》亦无实质进展之下，此番借力“城镇化”破解户籍制度改革之困，确实是一个务实可行的选择。众所周之，我国户籍制度改革历年难以推进的根源在于，一是经济发展水平尚难完全吸附众多农业人口，二是财经状况尚难完全满足户改所需福利支出。而城镇化似可破解户籍制度改革之两难—城镇化通过经济要素资源的集聚，可以更多地吸纳农业人口，城镇化通过巨额的土地价差（由集体土地转为国有土地）以及地方本级财政收入的相对增加，可以更多地满足户改后的福利支出。

但是，随之而来的问题是，下一步，究竟是以城镇化为主，户籍制度改革仅是配合推进城镇化？还是以户籍制度改革为主，城镇化配合户籍制度改革而存在？抑或两者之间不分主次，平行发展？

如果厘不清两者之间的主次关系，那么，本轮以城镇化为背景的户籍制度改革，不仅难以真正落实，其在实施过程中，更可能会引发诸多负作用。

假如，本轮即将启动的户籍制度改革，仅是为了配合推进城镇化。那么，可想而知，在这种逻辑主导下的户籍制度改革，不仅很难全面、亦很难彻底，而且，仅为配合城镇化而启动的户籍制度改革，其结果极可能会导致，过多地考虑城镇化所需的土地征用，而较少地考虑户改后长线的福利安排。

这种担心并非多虑，在过去10年大规模城市化的进程中，城郊农民“被市民化”的现象已经屡见不鲜：在给予城郊农民城市户口以及少量的征地补偿费之后，其养老、医疗、教育等福利并未同步推出或短期推出后又戛然而止。而因当地产业结构以及就业培训的缺失，更普遍造成城郊农民“被市民化”后，为谋生计不得不再度切换为“农民工”外出打工。

必须明确，本轮以城镇化为背景的户籍制度改革，应以户籍制度改革为主，城镇化仅是系统推进户籍制度改革的有利条件而已。

户籍制度改革作为事关公平正义的改革，不仅体现新一轮深化改革的合理性，更是城镇化有效推进的必要前提。在度过以“包产到户”为特征的改革开放早期之后，其后的经济改革，很大程度上已经形成农村居民“补贴”城市居民的改革惯性—对工业品价格的相对放开、对农产品价格的相对限制、农地征用后巨大的价差空间，这些都构成了对农村居民显见的不公。

更何况，在涉及养老、医疗、教育等公共服务，农村居民所能享受到的福利，更是不可与城市居民同日而语。而追究其公平缺失的根源，根本就在于户籍管理制度为基础所导致的城乡二元结构。

我国新型城镇化的特征之一，就是在政策资源的引导下，通过人、财、物等要素自由流动所形成的城镇化，而“人”更是其唯一的核心。那么，如果缺乏户籍制度的根本改革，作为核心要素的“人”不能自由流动、或缺乏保证自由流动的公平福利，更好的人力资源显然难以留在或流向城镇—这样的城镇化，充其量仅是计划思维下的城镇化，而不是市场思维下的城镇化，不仅难以对经济增长起到长线的拉动作用，更可能在地方政府政绩思维的刺激下，成为一个个类似于鄂尔多斯“鬼城”式的城镇化。