公共利益:政府与媒体的互动逻辑

摘 要：社会大系统的良性运行与协调发展离不开作为重要子系统之政府与媒体的有机协作与良性互动。从根本上看，这种政府与媒体良性互动关系的构建是由体现和满足公共需要的公共利益决定的。因为代表、判断、维护和增进公共利益是政府与生俱来的天性与逻辑使命，同时，守护公共利益也是大众传媒的本质属性与逻辑使命。这种共同的属性与使命决定了政府与媒体的角色与功能，一方面是政府基于公共利益准则规约媒体的运作空间；另一方面媒体也基于公共利益准则监督和作用政府绩效。构建于公共利益基点上的政府、媒体间的良性互动有利于社会公共利益的维护与增进。

关键词：公共利益;政府;媒体;互动

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２０12）０1－0059－04

人类社会大系统的良性运行与协调发展离不开作为重要子系统之政府与媒体的有机协作与良性互动。然而，随着中国公共行政改革与传媒管理改革的推进，当今社会政治领域出现了少数政治腐败与权力寻租的公益受损案例，大众传播领域也出现了有偿新闻、虚假报道、低俗之风和不良广告四大公害现象，这些失范与失序现象引起了理论界与实务界的广泛关注与强烈反响。毕竟作为公权执掌者之政府与作为公正守望者之传媒都与公共利益密切相关，政府与媒体相互作用中的公共利益问题逐渐成为万众瞩目的焦点，研究和阐明政府与媒体关联互动的公共利益逻辑也就具有重要的理论价值与现实意义。

一、公共利益的涵义

公共利益（简称公益，The Public Interest）是社会与政治理论中一个极其简单却饱受争议的概念。“在最近的100年里，公共利益这个概念曾受到过各种各样的嘲弄、称赞、拒斥和复兴，在它意指什么或者它是否是一个有用的概念这一点上人们几乎没什么共识。”[1]（p.64)虽然历史上关于公共利益的涵义可谓观点迭出、人言言殊、莫衷一是，然而就公共利益进行相对全面和准确的界定而言，莱斯利•莱各布与登哈特夫妇堪称其代表。莱斯利•莱各布在其《民主视野》一书中归纳出了四种代表性的公共利益定义：第一种观点是，公共利益仅仅关系到一个国家中所有公民共同享有的那类个人利益；第二种观点是，坚持认为在国家中总是存在着区别于特定公民利益的东西；第三种观点是，公共利益就是代表一个社会里大多数公民的最好利益或最大的好处的东西；第四种观点是，公共利益是关系到个人作为社会成员所共同拥有的那些利益[2]（pp.36-38)。

登哈特夫妇将公共利益的图式（模式）归类为：（1）要么主要是规范的；（2）要么主要是废除论的；（3）要么主要是政治过程取向的；（4）要么主要是基于共同价值观的。因此，公共利益的四种图式或模式可简要归类为规范模式、公共利益废止论观点、政治过程论模式、共同利益论模式[1](pp.65-69)。

学者们的归纳表明，各类公共利益定义或观点在适当的研究视角或领域都具有一定的解释力与合理性；虽然这些研究成果不尽准确和全面，但对于公共利益的概念把握具有很大的启发意义。事实上，从构词上看，公共利益由“公共”与“利益”组合而成。“利益”意味着需求，其本身就体现出一种个人主义的倾向，主要是用来表达个人需求与愿望的。而“公共”意味着“与公众有关的”，或者“为公众的、公用的（尤指中央和地方政府提供的）”，明显与共同的实体有关。由此可得出公共利益的几个特性：第一是客观存在性，即公共利益是客观存在的，就政府和社会而言，公共利益的主要物化表现形式是公共物品与公共服务；第二是共享性，即公共利益不是个体专享利益，任何人都可以，不封闭也不专为某些个人保留，一定范围内的所有人均可享用；第三是外部性，即这种利益会对社会成员产生影响，能使社会成员感觉到自己的利害得失。无疑，这些特性决定公共利益不能被理解为个人利益的简单聚合，也不应仅为社会某部分成员所专享，而必须表现为让社会全体成员从社会整体繁荣进步中普遍受惠。因此，公共利益的概念在此可理解为介于理想与现实之间的、基于人类社会共同体和谐共存的普世价值与理想目标所指引，并为实现价值目标而演绎出来的各类基本行为准则与目标行动的一整套规范与实践体系的总称。

二、公共利益与政府天性

公共利益是政府运行的出发点与归宿，是政府治理与行为目标的价值取向，公共利益属性也因此成为政府组织的天然属性。自政府产生以来，这种公共利益天性便成为了一种规定性的客观存在。古典政治学理论认为政府（城邦）的价值观和存在目的应当是“优良生活”，这种优良生活的实现是公共利益的实现。亚里斯多德提出，“城邦是若干家庭和种族结合而成的共同体，以优良生活为目标”[3](p.90)，“正确或正当的政体（政府）必然是照顾公共利益的政体”[3](p.84)。现代公共行政（管理）理论特别肯定公共利益在政府公共服务中的核心地位，明确提出政府存在的逻辑使命就是维护和追求公共利益，政府价值自我求证的必然路径也就是追求与实现公共利益。“明确的表达和实现公共利益是政府存在的主要理由之一”，“政府的角色将定位于确保公共利益居于支配地位”[1](p.63)。概言之，作为公共权力执掌者的政府具有天生的公共属性和社会利益的公共性取向。这种政府天性主要体现在应然与实然两个方面。从应然维度来看，政府作为国家的具体化身，代表国家治理社会公共事务，行使着提供公共产品与公共服务的政府职能。因此，任何政府权力都必须通过一定的程序和途径上升为对社会普遍的公共利益的诉求，以公共利益的名义来有效行使，政府也因此被认为是公共利益的代表者、判断者、维护者和促进者。从实然维度或者从政府权力的行使过程及作用效果来看，政府权力对社会具有普遍的强制性效力，所有政府权力都必须以公共利益来界定自身行动，所有政府权力都只能运用于公共事务和与公众福利有关的事情上，也就是说公共利益理所当然成为政府权力运行效果的一个最基本也是最重要的评价标准。由于政府权力运行主要通过公共政策的形式对社会公共利益的协调与平衡施加广泛而深刻的影响，公共利益也就因此成为公共政策过程的重要评价指标，突出公共政策的公共利益价值取向是政府不懈追求的目标。当政府机构及其工作人员的行为未能符合公共利益的要求时，便可能受到把部门利益或个体私利置于公共利益之上的质疑与批评，从而影响政府行为的合法性与有效性。总而言之，代表、判断、维护和增进公共利益是政府与生俱来的天性与逻辑使命。

三、公共利益与传媒本质

从本质上讲，媒介是传播信息的一种工具，是为公共利益服务的[4]。作为人类传递、获取、交流、存储信息的工具与渠道，媒介最初是适应人们生产生活与社会发展进步的现实需要而产生的。如同国家和政府的起源一样，传媒也是社会历史范畴的概念。如果说政府起源于公民对于公共服务的需求，则媒体起源于公民的知情权和言论自由权的需要。

西方传统媒介理论观认为，媒体如果能在某种程度上发挥公共利益维护者的作用，主要是因为在一定的制度框架与规制模式下，媒体通过信息传播，实现了公民的自由表达与信息接受自由，保障公众的知情权与表达权，从而在整体上实现上述目标[5]。无疑，媒体与社会公众密切相关，传媒产生发展于社会，也必然要服从服务于社会，社会性或公益性也因此成为传媒的原初属性。现代传播活动认为传媒作为社会公器服务于公共利益形成与表达的实践逻辑就是传媒的公共性与公益性。具体而言，大众传媒的这种公共性和公益性的本质属性表现在三个方面：第一，大众传媒是现代社会必不可少的信息生产者与提供者，在满足社会的普遍信息需求方面起着一种公共服务的作用；第二，大众传媒的信息生产和传播活动对社会的政治、经济和文化道德具有强大而广泛的影响力，这种影响力涉及普遍的社会秩序与社会公共生活；第三，大众传媒是公共资源和战略性资源的受托使用者，作为公共财产的使用人，他们对社会和公众承当相应的责任与义务。这种公共性与公益性是大众传媒的言论权、采编权、刊载权及舆论监督权等系列媒体权利的基础，也制约和规范着媒体的权利行使及其他大众传播活动合理有序的开展，其目的就是确保传播活动必须符合社会公共利益[6](p.160)。简言之，公共性与公益性是大众传播的本质属性，这种本质规定性决定了大众传媒是公共利益的守护者与代言人。

四、逻辑关联与合作互动

政府与大众传媒具有相互作用、相互影响、密不可分的逻辑关联性。一方面，政府规约媒体的行动；另一方面，媒体影响政府的绩效，这种相互作用的前提都是公共利益基准。因为，政府适度而必要的规制能很好地保障媒体在正常的轨道上运转，媒体的舆论监督也能有效地制约政府公共权力的运转及行动边界。基于公共利益平衡点上的政府与媒体良性互动有利于维护和增进公共利益。

（一）政府规范和约束媒体行动空间

从世界范围来看，新闻传媒业是受到政府管制与约束较多的一个行业，任何国家和政府都对新闻传媒实行有别于一般产业的政府规制和社会制约[7]。拉扎斯菲尔德1948年在《大众传播的社会作用》一书中指出，“大众媒介是一种可为善服务，也可为恶服务的强大工具。而总的来说，如果不加以适当控制，它为恶服务的可能性更大”。基于这样的理由，世界各个国家和政府都普遍重视传媒控制，而其在不同程度上受到外部规范与制约。

一般来讲，传媒具有社会意识形态属性和商品二重属性。意识形态属性是指新闻媒体从属于意识形态范畴，具有通过传播内容影响人们的思想行为、公共舆论与社会秩序的属性与特点；商品属性是指媒体作为市场参与主体具有通过传播销售媒介产品以实现一定经济利益的属性。属性决定功能，媒介的双重属性决定其具有喉舌功能与经济功能，即一方面传播公共信息，另一方面也创造经济效益，但这两种功能的协调与平衡需要一定外部规制的介入。概言之，传媒在守护公共利益上呼唤有效的政府规制。

政府的媒体规制，一般分为常态规制（一般规制）与非常态规制（危机规制）。常态规制的主要目的是充分发挥媒介的意识形态宣教与舆论监督功能；非常态规制则以危机应对中的秩序稳定与舆论引导为目标。无论如何，这两种规制都表明，作为公共事业的重要组成部分，媒体必须服从和服务于社会公共利益的价值标准；作为国家系统的一部分，传媒必须服从和服务于国家（政府）的一体化管理，国家（政府）通过所有制的形式规约传媒的政治生态，制定并通过公共政策与法律规范及其他公共利益准则决定和限制传媒的运作空间，从而影响和型塑媒体的行为。

（二）媒体监督和作用于政府绩效

传媒作为特殊的公共组织与社会中介力量，肩负着媒介监督与守护公共利益的巨大责任，会对政府行政行为的权威性与合法性、政府施政的正当性与有效性、政府行为的公共性与有效性等有着重要影响，最终会影响到政府治理绩效。

首先，传媒通过信息传输可以影响政府行政的权威性与合法性。政府是公共权力的合法垄断者，这种公共权力的运作效能不仅在于政府掌握了强力手段，更在于其采用一套特定的政治话语和治理绩效来影响和说服公众，从而赢取公众的认同、支持和信任，这一过程指向的就是政府的权威性与合法性。一方面，政府公共政策及相关公共信息只有通过大众传媒，才能为公众所知晓、参与和监督，从而得到有效执行；另一方面，政府可通过媒介及时公开政府信息，从而激发广大公众的参与度、认可度与支持度。不难看出，媒介在维护政府权威、增加合法性并实现有效治理方面具有重要作用。

其次，传媒通过监督批评能够影响政府施政的正当性与合理性。理论上，政府行为的正当性与合理性是维护公共利益的根本保证。实践中，由于决策有限理性、政策环境变化、理性选民无知等因素的影响，会使得原本科学的决策会逐渐丧失其科学性和合理性，可能导致政府行为背离公共利益。这就要求对处于社会中间层的媒体对政府的施政行为进行质疑、批评、监督与反思。因此，公众通过大众传媒监督与质疑施政行为，开展积极的舆论监督就显得极为重要，这种有效的舆论监督能够促使政府对公共政策做进一步的修正完善或直接终止原有政策的执行，从而促动政府行为向着正当性、合理化的方向发展。

其三，传媒通过问题建构影响政府行政行为的公共性与有效性。大众传媒作为民意的汇集者与反映者，首先通过建构问题的公众议程、转换到媒介议程，从而将最能体现公共意志和最能满足普遍公意的公共需要与诉求筛选提炼出来，使其进入政策议程。大众传媒可以通过信息的广泛传播与集中报道，聚焦公众眼球，从而将一种普通社会现象建构为影响深远的公共问题。与此同时，新闻媒介还可以通过舆论引导，有效地影响公众和政府对公共事务和舆论话题之轻重缓急的权衡。可以说，大众传媒作为一种独特的社会力量，它往往和其他政策促进因素形成联动机制，从而改变公共政策诉求的力量和指向，促使政府重视并有效解决公众迫切关注、亟须解决的社会问题，将稀缺的公共资源进行公正权衡与公平配置，提升政府行为的公共性与有效性。

（三）政府与媒体良性互动促进公共利益

如上所述，在人类社会的大系统中，作为社会重要子系统的政府与媒体之间是一种既有对立冲突又有统一协调、既有规制又有监督、既分工又合作、既独立又依赖、既相互作用又相互依存的双向作用的关系。为了人类社会和谐进步的公共利益理想与价值目标，政府与媒体更多地需要摒弃和化解矛盾与冲突，在公共事务治理与公共秩序优化上协同作战、密切合作，共同构建一种良性互动的和谐关系。所谓良性互动，是指相互作用的两个主体因素相互影响、良性协调、合作互动。这就表明了政府与媒体关系应具有双向作用、良性调节、动态平衡的特点。双向作用的特点表明双方的相互制衡与合作，两者制衡与合作的中心点在于公共利益；良性调节的特点表明双方都必须在维护公共利益中心目标的前提下进行信息的良性沟通互动；动态平衡的特点表明政府与媒体双方在公共利益标准与目标考量的把握上是一种适应现代社会环境变迁与演进的动态调整发展的变数关系或变化状态，这种动态平衡关系或状态就可以看成是经过调节后使得各方面的要素达到相互适合或协调的一种状态，达到增进社会公共利益的目的。换言之，公共利益之于政府，要求政府重视对整个社会系统的关系协调与利益平衡的综合度量与科学把握，公共利益之于媒体，则要求重视对公共利益的公正认识、自觉践行与主动维护。也正是基于这种价值契合和目标一致但又从不同角度或立场相互理解、协作、调适、互动与平衡，共同促进公共信息的流畅、透明与有效地传播。这其实也就是作为大系统之重要子系统的政府与媒体在公共利益杠杆调解下良性互动的合作伙伴关系的基本内涵。

构建政府与媒体良性互动的合作伙伴关系，有利于实现信息的最优传播进而实现政府、媒体与公民间相互沟通和理解信任。通过良性互动，一方面媒体可以按照自身规律进行信息传播与新闻报道，让公众了解政府工作目的并参与公共决策，从而极大地推动政府的应变效率与政策执行的有效性；另一方面政府通过与媒体合作，将权威的政府活动与公共信息转化为以新闻为载体的媒体行为，及时收集民意、汇聚民智，这有利于作为社会管理者的政府进行有效的社会控制与社会整合，从而保障与维护公共领域的秩序井然与环境和谐，促进和提高人民日常生活领域的平稳舒适度及整体生活水平与质量，推动社会文明的发展进步、增进公共利益与社会福祉。

总的来看，公共利益最基本最核心的特征是公共性及社会利益的公共取向。作为公共权力执掌者与公共秩序裁判者的政府和作为公共信息传输者和社会公正守望者的大众媒体具有共同的公共利益属性，也承担着维护和增进公共利益的共同使命。这种共同的属性与使命决定了政府与媒体良性互动的公共利益逻辑。公共利益既体现和阐明政府与媒体合作互动的生成与表达逻辑，也规定并指向政府与媒体良性互动的行为和目标逻辑。简言之，公共利益价值决定了政府与媒体应该合作互动，政府与媒体间的良性互动有利于维护和增进公共利益，这就是政府与媒体良性互动的公共利益逻辑之所在。

参考文献：

[1][美]J•登哈特，L•登哈特.新公共服务:服务,而不是掌舵[M].北京：中国人民学出版社，2004.

[2][加]莱斯利•雅各布．民主视野――当代政治哲学导论［M］．北京：中国广播电视出版社，2000.

[3][古希腊]亚里斯多德．政治学［M］．北京：中国人民大学出版社．2003.

[4]胡正荣，李继东．我国媒介规制变迁的制度困境及其意识形态根源[J]．新闻大学，2005，（1）.

[5]张春华．传媒体制、媒体社会责任与公共利益――基于美国电视广播体制变迁的反思[J]．国际新闻界，2011，（6）.

[6]郭庆光．传播学教程［M］．北京：中国人民大学出版社，1999.

[7][美]维纳．人有人的用处――控制论与社会［M］．北京：商务印书馆，1989.