我国行政区划改革研究

【摘 要】分权化改革有效推动了中国整体行政区划的变革，撤县设区与扩权强县成为现阶段中国行政区划改革与发展的两个主要发展方向。本文在分析这两种发展方向的基础上，对如何深化发展进行了充分的分析与研究。

【关键词】行政区划；分权化；改革

引言

自上世纪80年代以来，中央政府便开始通过向地方政府下放权力来使得地方政府具备较为广泛的财权与事权等方面的权力，同时也在很大程度上促进了地方行政区划的改革，同时传统以突出中央控制属性与集中计划经济体制模式为目的的地区行政区划开始受到越来越多的挑战。2000年中国开始大中城市撤县设区的改革，广州、杭州、南京等很多大中城市均试图通过撤县设区来整合资源，协调社会发展，提高城市发展实力[1]。现阶段，中国的行政区划改革直接反映了中国的经济发展，目前很多学者均从不同层面分析了中国的行政区划改革，但对两种不同的区划改革机制还没有形成统一的认识。本文在此背景下提出了针对现阶段中国两种区划改革发展的机制研究。

1、现阶段中国行政区划改革的实践研究

第一，撤县（市）设区。撤县（市）设区。是中国大城市不断适应中国城市化发展的必然，将更加广泛范围内的行政建制转变为城市型的行政建制手段，比如上海市撤销上海县与宝山县等，但初期的撤县（市）设区规模相对较小。在进入21世纪后，中国开始大范围撤县（市）设区，并将此举作为推动区域发展、提高中心城市实力的重要途径开始贯彻执行。据相关数据显示，仅统计2000年1月开始到2004年8月时间段内，中国32个城市进行了34次行政区划合并，撤销县市43个，其中东部沿海省份占到24个城市分25次撤销县市共计34个，且撤县（市）设区城市大多以非农人口累计大于50万人口的大城市为主[2]。对于撤县（市）设区的原因，目前主要流行有三点，其一，即扩大中心城市的发展空间，最大化的完善城市产业布局与发展模式；其二，不断整合县级单位的经济发展力量，以扩大中心城市的规模，解决市管县中的矛盾；其三，协调中心城市与周边县市的基础社会建设，减少不同行政单位之间的矛盾与摩擦，降低重复建设。

第二，扩权强县。相对撤县（市）设区来讲，扩权强县具有更加广泛的理论基础，以“强县、撤地、分省”为发展思路的扩权强县发展模式逐步形成，在裁撤地级市的基础上，取消市管县的模式，实行省管县与城乡分制，逐步将中国行政管理机制过渡到中央―省区与直辖市―县市―乡镇四级管理模式，突出乡镇自治。现阶段中国的行政区划体制的主要问题是市管县的管理机制的劣势与弊端，提出扩权强县，取消市管县的发展模式，实行省管县，是依据中国城市发展与广域城市行政建制的特点提出来的，很多学者对此提出了自己的观点，包括形成省―县―乡三级体制，进一步放权强县，健全县级政府的职能等。综合分析行政区划改革内容与改革步骤可以发现，现阶段学术界形成的统一认识包括如下三个发展阶段，其一，重点强县，赋予县级政府相当于地市级政府的经济与社会管理审批权力，不断强化县域经济发展；其二，撤地，即在条件相对成熟的地方由省直接管理县，县市与所在地级市不断脱钩，地级市在保留其行政级别的基础上将智能重点集中在中心城市建设上；其三，分省，即划小省的管理范围，增设省或者直辖市。据相关数据显示，到2004年8月，中国已经开始实施强县扩权的省份包括浙江、山东、湖北、附件、河北、河南、黑龙江、湖南等八个省份[3]。

2、中国行政区域改革机制研究

不管是撤县（市）设区还是扩权强县，实际上都是对中国政治经济发展实际状况的反映，因此在分析中国行政区划改革的过程中，首先需要将这种改革放置于整体政治经济发展与变革的大背景中。中国的经济改革是在行政分权的基本框架下展开的，两种行政区划发展的差异性只表现在实施主体的不同方面，其根源与机制是相同的。

第一，对市管县体制的分析与理解。通过对撤县（市）设区与扩权强县进行分析可以发现，两种行政区划改革均起源与中国市管县的体制弊端。首先以实现城市最大化经济利益为目标的市级政府主要看到的是市管县体制中县相对独立的地位对市发展空间的限制，以及围绕中心城市的建设与利益实现而形成的市县之间的矛盾，因此市必须要通过集权来消除市县管理体制矛盾，撤县（市）设区便成为市政府的必然选择。而且经济发展越迅速，市县矛盾越突出，撤县（市）设区的举动越被认可。其次省政府作为更大层面的管理主体，其管理对象包括市和县，这种多元管理对象使得省政府必须要对市县两种主体进行综合考虑以最大化的满足自身的利益。省政府对于市管县的体制更为看重的是中心城市的带动能力相对较差的状况，因此从促进多元主体发展繁荣省域经济发展的角度分析，省政府需要下放权力，扩权强县。

第二，单中心体制下的集权分权理解。首先撤县（市）设区虽然有效解决了城市发展空间的问题但管辖区域的扩张又在很大程度上导致政府的回应性降低，进而抑制了经济与社会的发展，因此在满足中心城市发展空间需求后，撤县（市）设区将成为城市内部分全框架设计需要重点解决的问题。其次扩权强县在推动地方发展的同时，也增多了行政管理的等级，强县扩权作为省域范围内的梯度分权模式，要突出市县之间的管理权限处理。

3、结论

撤县（市）设区和扩权强县作为中国行政区划改革的重要发展与实践方向，是中国特定时期政治经济发展的必然结果，虽然外在实践表现出一定的差异，但其背后的机制是类似的。虽然单中心体制中集权与分权均不同程度的存在问题，但分权仍然为行政区划改革的发展趋势，同时也是中国政治经济发展的必然需要。中国未来行政区划的调整与改革，还需要充分结合中国实际政治经济发展背景，进行更为审慎严密的分析与研究。

【参考文献】

[1]罗震东.中国当前的行政区划改革及其机制[J].城市规划，2005（8）：29-35.

[2]邹树彬.行政区划改革：焦点、态势及走向[J].社会科学研究，2007（4）：46-51.

[3]易顶强.我国省级行政区划改革新探――以"省直管县"体制改革为视角[J].求实，2010（8）：57-60.