改革的关键是“引智”和“引制”

继批准设立五家民营银行后，银监会在引导民营资本进入金融领域又有新动作。日前，银监会了《关于鼓励和引导民间资本参与农村信用社产权改革工作的通知》（以下简称《通知》），支持民间资本与其他资本按同等条件参与农村信用社产权改革，鼓励民间资本参与农村商业银行增资扩股，引导民间资本对农村信用社实施并购重组，保障民营股东有效行使权利和发挥治理作用，并对民间资本投资农村信用社的规范与监管、健全促进民间资本投资的实施与保障机制提出了具体要求。《通知》对深入推进农村信用社产权改革、优化股权结构、完善公司治理、加快培育合格市场主体、全面提升农村信用社“三农”服务能力与水平，具有重大意义和作用。

围绕《通知》出台的背景和重点内容，《中国农村金融》对银监会合作部相关负责人进行了专访。银监会合作部相关负责人表示，吸引民间资本投资入股、完成组织形式变更仅是改革第一步。“引资”更要“引智”和“引制”，真正发挥民营股东在提升公司治理有效性、促进经营机制转换方面的积极作用，才是改革的关键。

问：鼓励和引导民间资本参与农村信用社产权改革，是深化农村信用社改革的一项重要政策措施。那么，《通知》出台的政策考虑有哪些？

答：2003年启动深化改革试点工作以来，农村信用社产权改革稳步推进，成效显著，已经成为吸引民间资本进入银行业的重要渠道之一。截至2014年9月末，共有759家农村信用社通过吸收民间资本，重组改制为农村商业银行或农村合作银行（以下统称农村银行），改制后，民间资本合计持股占比达86%。通过积极吸引优质民营股东，农村银行资本实力快速壮大，经营机制逐步转换，管理水平明显提升，支农服务显著改善，充分释放了资本活力和发展潜力。截至2014年9月末，在农村合作金融体系当中，农村银行的资产、负债、所有者权益占比已全面超过农村信用社，分别达56%、55%和66%，平均资本充足率13.7%，平均资本利润率18.6%，2014年前三季度涉农贷款累计投放3.39万亿元，在各项贷款中占比56%，较银行业金融机构平均水平高29个百分点。

为更好地贯彻落实国务院关于鼓励、引导和扩大民间资本进入金融业的工作要求，按照推进农村信用社产权改革的基本精神，银监会研究起草了《关于鼓励和引导民间资本参与农村信用社产权改革工作的通知》，进一步放宽民间资本参与农村信用社产权改革的政策，优化民间资本投资的政策环境，疏通民间资本进入农村金融领域的渠道，促进农村信用社改革和持续稳定健康发展，不断改善农村金融服务。

问：根据《通知》规定，民间资本能够以哪些方式参与农村信用社产权改革？

答：银监会积极支持民间资本通过发起设立、认购新股、受让股权、并购重组等多种方式投资入股银行业金融机构。结合农村信用社实际情况和产权改革的具体要求，《通知》着重就三种情况下民间资本进入农村商业银行提出了要求。一是对于监管指标良好、符合组建条件的农村信用社，民间资本可通过投资入股方式，参与重组改制，发起组建农村商业银行，通过增强其资本实力和盈利能力，提升农村金融服务水平。二是对于暂不符合组建农村商业银行条件的农村信用社，特别是监管评级五级以下的，民间资本可通过实施并购重组推动其产权改造，如并购重组后达到组建条件的，鼓励其一步到位组建农村商业银行。三是对于已经完成改制的农村商业银行，民间资本仍然可以通过购买新增股份或受让存量股份等方式投资农村商业银行，以不断优化农村商业银行股权结构，实现共赢。

问：《通知》的出台，旨在优化民间资本投资的政策环境，促进农村信用社不断改善农村金融服务。那么，民间资本进入后，如何保证农村信用社的“三农”市场定位与服务方向始终不变？

答：总结农村信用社的十年改革实践，其成功经验就是坚持“三农”服务方向不动摇，无论组织形式如何变革，始终不变的是“三农”市场定位和“草根”经营特色。吸收民间资本参与农村信用社产权改革，仍然要牢牢把握这一根本方向和基本原则，不脱农，多惠农。为此，《通知》着眼于打造以农为主的股权结构和促进形成服务“三农”共识，在股东选择方面，要求在同等条件下，优先吸收认同服务“三农”战略的民营企业参与农村信用社产权改革，重点引入农业产业化龙头企业、农民合作社、种养大户等新型农业经营主体以及经营稳健、具备持续增资能力的优质民营企业。此外，《通知》还明确，要健全民间资本投资的后评价制度，对改制后机构的支农支小情况进行跟踪评价和及时纠偏，从而在股东准入、股权设置、考核评价等各个环节全面贯彻并体现农村信用社的支农服务导向。

问：对农村合作金融机构股权设置、民间资本在其中的定位，以及如何调整优化股权结构，银监会有何政策引导？

答：长期以来，由于股权类型复杂、股金不实、结构不合理，农村合作金融机构所有者缺位，内部人控制严重，难以按照现代金融企业要求完善法人治理，严重制约其经营转型和健康可持续发展。2003年改革试点以来，在银监会大力推动下，农村合作金融机构逐步清理存款化股金和贷款化股金，适度引进优质法人股东，股权结构显著优化，内部人控制和所有者缺位等问题逐步缓解。与2008年末相比，农村合作金融机构资格股占比由40%下降至2014年9月末的1%，投资股占比由60%提升至99%，法人股占比由22%提高到50%。

随着金融业对内对外开放步伐加快，银监会在鼓励和引导民间资本参与农村信用社改革的同时，督促农村合作金融机构合理确定新股募集对象和把控股权流转方向，进一步调整优化股权结构，始终保持民间资本在总资本中占据绝对主导地位，逐步形成以民营法人股东为主体，具备一定数量主业涉农、治理完善、经营稳健、具有持续增资能力的主要投资人的良好股东结构，为农村合作金融机构健康可持续发展奠定坚实的产权基础。

问：为促进农村信用社问题机构并购重组工作，《通知》提出哪些支持措施？

答：近年来，银监会一直把处置农村信用社问题机构风险，作为守住监管底线、提升支农服务能力的重点，积极支持通过并购重组等方式加快问题机构风险化解，尽快摆脱经营困境。按照银监会要求，各地按照“一社一策”原则，制定和实施一系列有针对性的解决方案，风险处置工作取得积极进展，问题机构数量大幅减少，行业整体健康度明显提升。

为提高民间资本对农村信用社改革的参与度，《通知》进一步放宽了并购重组的机构范围，并购对象由原来的监管评级五B级（含）以下农村信用社放宽至五级（含）以下农村信用社；同时，适度放宽了并购方持股比例，并购五A级机构的，单家企业及其关联方合并持股比例由原来的10%提高至20%，并购五B级（含）以下机构的，单家企业及其关联方合并持股比例可阶段性超过20%。

从各地实践效果看，农村商业银行在并购重组问题机构中发挥了积极重要的作用，通过向问题机构输出资金、人才、管理和技术，实现了系统内的以强带弱、优势互补，并购重组双方的业务发展、管理能力和服务水平均明显提升。为进一步发挥好农村商业银行的积极作用，《通知》强调，要继续支持符合条件的境内金融机构对农村信用社问题机构进行战略投资和财务重组，重点引导农村商业银行实施行业内、跨区域帮扶。为鼓励农村商业银行的积极性，对其准入条件和持股比例予以适度放宽，允许监管评级二级（含）以上的农村商业银行，最高按100%比例全资并购五级（含）以下农村信用社；监管评级三级的农村商业银行，最高可按20%的持股比例参股五级（含）以下农村信用社，情况特殊的，持股比例也可阶段性超过20%。

问：民间资本进入后，如何确保其充分发挥股东作用？

答：银监会一贯倡导农村信用社改革要“引资”，更要“引智”和“引制”。吸引民间资本投资入股、完成组织形式变更仅是改革的第一步，真正发挥民营股东在提升公司治理有效性、促进经营机制转换方面的积极作用才是改革的关键。为此，《通知》专门就保证民营股东行使权力和发挥作用作出规定，在组织基础、制度基础、运行基础和专业基础各方面，为民营股东有效履职提供了全方位的切实保障。《通知》要求，要构建有助于体现民营股东地位、确保发挥治理作用的公司治理架构，公司章程中要明确规定股东行使权利的规则、方式和程序，要健全股东参事议事的运行机制和工作流程；此外，还要求加强对民营股东的专业培训，提高其履职专业化水平等。

问：除提供政策支持外，吸引民间资本投资还需注意哪些问题？

答：引进民间资本应坚持创新与监管相协调的理念，在加强监管的前提下，积极为民间资本投资创造良好政策环境，统筹好“扩大开放”与“严守底线”两个方面。为此，《通知》在提出各项支持措施的同时，提示各银监局要高度重视和切实加强对民间资本参与农村信用社产权改革工作的规范与监管，重点做好原有股东权益维护、股东资格准入、股东注资监管、股东投资后行为监管等关键节点的审核把关工作，确保农村信用社在深化改革进程中方向不偏、定位不变、风险可控、经营稳健和商业可持续。

允许监管评级二级（含）以上的农村商业银行，最高按100%比例全资并购五级（含）以下农村信用社；监管评级三级的农村商业银行，最高可按20%的持股比例参股五级（含）以下农村信用社，情况特殊的，持股比例也可阶段性超过20%。