“治理—管理—绩效”框架下的代建项目绩效问责机制研究

摘 要：据项目治理理论的“治理—管理—绩效”分析框架，政府投资代建项目的绩效问责体系应分为从项目绩效到项目治理的行政绩效问责层次和从项目绩效到项目管理的代建人绩效问责层次，后者将代建人的合同风险责任作为责任追究依据，将代建项目绩效作为问责判断标准，由此可建立代建项目绩效问责程序。

关键词：政府投资代建项目；GMP框架；绩效问责；合同风险责任；问责程序

中图分类号：F284 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2012）15-0099-02

一、问题的提出

政府投资项目责任追究制度是政府高效投资的保障，欧美国家已建立了行之有效的监管机制，中国亦在完善中[1]。学术界对政府部门及公务员因“行政失当”或“不作为”导致重大事故与损失的问责多有研究[2]，但较少从项目层面探讨责任追究的依据、标准和程序。

政府投资项目绩效取决于参与项目契约各方的责任与行为，是项目治理与管理交织作用的结果[3]，本文据项目治理理论的“治理（Governance）—管理（Management）—绩效（Performance）”（GMP）框架，探讨代建项目责任追究依据、标准和程序，以完善政府投资项目问责机制。

二、公共项目的GMP循环

1.公共项目的GMP框架

GMP框架认为完善项目治理结构—优化项目管理技术—改善项目绩效[4]是一条传导链。其中“治理G管理M”说明项目治理通过激励、约束和协调项目资源能减少项目管理过程中的摩擦与不确定性，“管理M绩效P”说明项目管理通过计划、组织和控制项目资源能提升项目绩效，G间接通过M影响P。杜亚灵运用结构方程模型法实证发现：G对M、M对P均有积极正向影响，但G对P直接作用不强[5]。

2.公共项目的绩效问责机制

公共项目绩效问责机制是GMP框架的逆向反馈，是以项目预期目标为出发点，对项目绩效及项目管理每一子过程绩效P评价 ，寻找导致绩效不达标的项目管理行为（即具体风险因素）M，以权责对等和风险分担为依据，追究参与者的必担之责，由此延伸至项目治理G，追究政府部门或公务员的行政责任。该机制与GMP框架共同构成GMP循环。

以代建项目为例，代建人绩效问责限于追究合同约定的风险责任[6]，涉及PM，包括绩效判断标准、风险因素评价、责任追究依据；行政绩效问责则追究引起合同风险分配方案不合理的行政决策（如项目是否实施、投资规模、代建人遴选等）失误与代建制配套法律法规不健全的责任，涉及P（M）G，因为不合理的风险分配方案会误导代建人采取不当的项目管理行为，间接使项目绩效不达标。

三、代建项目的行政绩效问责

1.代建项目的委托关系

代建项目包括三层委托关系，第一层是项目使用单位与政府投资人之间的委托关系，使用单位据项目建议书批准的建设性质、规模、投资额向政府投资人提出项目功能配置、建设标准等要求，旨在使项目控制权向政府投资人集中；第二层是政府投资人与代建人之间的委托关系，政府投资人据使用单位要求，通过招标等方式遴选代建人，签订代建合同，旨在使项目控制权向代建人转移；第三层是代建人与其他参与方（如监理商、承包商、融资机构、供应商等）之间的委托关系，代建人据项目要求分别与其他参与方签订分包合同，完成项目建设，旨在使项目控制权分解并向其他参与方转移。

2.代建项目的行政绩效问责

行政绩效问责即社会公众（如非政府组织、专家团体）、人大和政府监管部门对政府投资人问责，因为在代建项目委托的第一、二层中，政府投资人凭强制性行政权集中并转移项目控制权，不仅要对项目是否实施、投资规模和项目设计等关键问题决策，还要遴选代建人、签订代建合同，其行为是否得当关系到项目能否满足公众利益。

行政绩效问责有助于建立科学投资决策机制、健全代建制配套法律法规、发展代建人能力、遏制权力腐败、减少公众利益损失。本质是监督公共权力、追究和惩戒政府失责；目的是明确政府投资人的行政决策与制度完善责任；难点是信息不对称，即政府投资人掌握大量隐藏信息，并存在隐蔽行为，难免为追逐自身利益而冒道德风险寻租腐败；原则是内容法定、权责一致、程序公开、教育与惩戒相结合等。

四、代建项目的代建人绩效问责

1.代建人绩效问责的原则、依据与判断标准

代建人绩效问责即政府投资人据代建合同向代建人问责，因为在代建项目委托的第二、三层中，代建人获得并分割转移项目控制权，其管理是否得当关系到项目能否达标。

据代建项目特点和目标要求，代建人绩效问责的原则是：（1）权责一致原则。即权力与责任对等，责任与承担的风险对等；（2）程序公开原则。为便于公众监督，代建人绩效问责过程要在法律法规允许范围内尽量公开；（3）教育与惩戒相结合原则。代建人绩效问责旨在培育勇于担责的代建人和壮大代建人市场，惩戒是手段而非目的，应与教育相结合。

代建人绩效问责的依据是代建合同约定的风险责任，因为：（1）合同风险责任据代建项目风险分配方案及代建人在项目实施过程中的职责，以合同条款形式明确表达[7]，一旦风险发生并造成损失，就可据合同条款，追究未有效控制风险的代建人责任。（2）依据合同风险责任，可强化经济责任，并区分因行政决策失误或制度不完善造成的项目绩效不达标。

代建人绩效问责的判断标准是项目绩效评价，因为：（1）项目绩效评价指标是按代建人责任范围与内容设置的，比照评价指标值与标准值，可得出绩效评价结果；（2）项目绩效评价结果准确衡量了代建人责任履行程度，是科学判断代建人失责行为的性质与程度的工具；（3）据绩效评价结果启动问责程序，可及时问责与奖惩代建人，实现责任纠偏。

2.代建项目责任追究的基本环节

代建人责任追究的环节之一是以法律或格式合同形式明确代建人应担的职责。因为职责法定且明晰是代建人行使权力的前提和问责依据。

环节之二是通过具体制度设计与程序安排调查代建人责任履行程度。包括：（1）限期调查项目绩效不达标的原因；（2）要求被调查对象陈述情况、提供资料并验证其真实性，审查有关工程、财务资料，咨询专家、举办听证等，搜集代建人履行职责所需的必要信息；（3）调查结束后，明辨代建人应担与不应担的直接或间接责任，确定责任分配方案。

环节之三是给予代建人一定得救济途径。包括：（1）设计具体制度与程序，确保责任追究制度和问责程序的公平、公正和透明；（2）允许代建人陈述、申诉、申请复核和提请仲裁；（3）维护代建人合法权益，防止调查人员，避免问责偏差失误。

环节之四是借助国家权力工具切实追究代建人责任。包括：（1）一旦确定责任分配方案，就应及时问责；（2）遇行政或人事管辖权限制，相关上级行政主管部门应配合问责，如要求建设部门配合问责工程质量问题，要求财政部门配合问责挪用、浪费建设资金问题。

3.代建人绩效问责的基本程序

代建人绩效问责程序包括：（1）归因过程。即项目绩效不达标时，据绩效评价结果，从各种潜在风险因素中分析判断影响项目绩效实现的具体风险因素。（2）归责过程。即比照所找到的具体风险因素与合同约定的风险分配方案，确定应由代建人承担的风险因素，并追究代建人责任。当风险因素由代建人单独承担时，追究代建人责任；当风险因素由政府与代建人共担时，仅追究代建人应担之责；当风险因素要据具体情况确定时，据风险发生的实际情况追究代建人责任；当风险因素由风险分配方案不合理造成时，应启动行政绩效问责。

据之，代建人绩效问责程序的准备是：（1）确定项目绩效评价指标体系及评价方法；（2）按项目预期目标确定评价指标的标准值；（3）确定影响评价指标的各种潜在风险因素。

识别是：（1）据既定绩效评价指标与评价方法获得评价指标值；（2）比照评价指标值与标准值，确定未达标指标；（3）从各种潜在风险因素中判断导致指标不达标的具体风险因素。

问责是：（1）将识别的具体风险因素，按权责一致原则，对照合同约定的风险责任，确定代建人应担之责；（2）调查风险发生是由代建人未有效控制风险因素造成，还是由风险分配方案不合理造成，前者应追究代建人责任，后者应调整风险分配方案并启动行政问责。

五、结论

据公共项目治理理论，“治理G—管理M—绩效P”（GMP）框架的逆向反馈是绩效问责机制，其中“P（M）G”形成对政府部门和公务员的行政绩效问责，“PM”形成对项目实施主体的绩效问责。就政府投资代建项目而言，“P（M）G”说明据项目绩效评价结果可以行政问责，因为行政决策失误或配套制度不完善会扭曲风险分配方案，误导代建人采取不当管理行为，间接使绩效不达标；“PM”说明以绩效评价为判断标准，按归因与归责过程，可找到绩效不达标的具体风险因素及相应风险责任，依据合同约定的风险责任对代建人问责。

参考文献：

[1] 周国栋，吴明坤.西方发达国家的政府投资项目责任追究制度[J].中国工程咨询，2007，（11）：17-18.

[2] 朱维平，周国栋.政府投资责任制和责任追究制探索[J].宏观经济管理，2010，（3）：55-56.

[3] 严敏，尹贻林.基于项目治理的代建项目成功促成路径分析[J].财经问题研究，2009，（8）：51-56.

[4] 尹贻林，杜亚灵.公共项目管理绩效改善：一个研究范式转变的视角[J].科技进步与对策，2010，（17）：29-34.

[5] 杜亚灵.治理对政府投资项目管理绩效作用机理的实证研究——以企业型代建项目为例[J].软科学，2010，（12）：1-6.

[6] 张伟.政府投资项目代建制下的责任追究机制[J].土木工程学

报，2008，（12）：103-107.

[7] K.C. Lam，D. Wang，Patricia T.K. Lee，Y.T.Tsang. Modeling riskallocation decision in construction contracts[J].InternationalJournal of Project Management，2007，（5）：485-493.