检察机关民事、行政公诉权之探讨

一、赋予检察机关民事、行政公诉权的必要性和现实可行性

（一）赋予检察机关民事、行政公诉权的必要性

1．建立和完善社会主义市场经济体制的需要。当前我国正处于经济体制改革的过程中，社会主义市场经济逐步建立，各种新的经济现象和经济行为不断出现，民事、行政诉讼活动也随之增多。市场经济是法制经济，市场经济要求民事、经济活动法制化、制度化、规范化，迫切需要检察机关加强对民事、行政诉讼活动的监督，保证民事、行政审判活动依法进行。世界上多数国家的司法实践表明提起和参与诉讼是加强法律监督的最有效的手段之一，它可以通过检察机关对审判机关的审判活动和诉讼行为实施法律监督，有效地保障案件的依法审理，保证法律的正确实施，推进市场经济的建立和发展。

2．维护国家和社会公共利益的需要。由于种种原因，当前日益增多的国家和社会公共利益遭受损害的行为得不到有效的司法保护。一是国家利益、社会公共利益遭受不法侵害而无人行使诉权。二是在实际生活中，存在着一些需要特殊保护的案件。如违反国家法律规定，造成严重环境污染，或者有重大环境污染隐患的事件，即公益案件；违反国家法律规定，侵害国家文物，或者对国家文物有重大侵害隐患的案件；在婚姻、抚养、继承、债务纠纷等案件中，老人、妇女、残疾人和未成年人的合法权益难以保障的案件；没有主体的民事案件；其他涉及国家利益、社会利益和公共利益的重大民事行政案件等等。对此，尽管法律规定有关机关、社会团体、企业、事业单位支持受损害单位和个人向人民法院加以解决，但从实际情况看，由于种种原因，并未收到预期效果。检察机关作为国家权益的维护者和法律监督机关，在保障国有资产权益方面负有重要的责任，这就是对国有资产的经营、管理进行监督，保障国有资产的经营管理活动正常进行，保障国有资产权益不受侵害，制裁对国有资产侵害的犯罪行为，对侵害国有资产权益的非法民事、行政行为予以纠正。因此，立法机关应对检察机关对这些案件提讼予以明确和规定。

3．进一步加强审判活动监督的需要。当前审判人员执法不严、裁判不公问题的产生，一方面是由于审判人员自身素质的原因，如业务水平不高，责任心不强等。另一方面腐败现象也在侵袭着审判人员，有些审判人员在金钱和利益的诱惑下办人情案、关系案，甚至明目张胆地搞钱权交易。在审判活动中还存在着地方保护主义等等。以上这些问题的解决单靠审判人员的自我约束和法院内部的监督机制，远远不足以保证审判人员的清正廉明和审判权的公正行使。对此，迫切需要负有法律监督职权的检察机关通过参与诉讼的方式，对法院的审判活动实行监督。

（二）检察机关行使民事、行政公诉权的现实可行性

1．从检察机关的法律地位来看，宪法规定，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。由检察机关提起民事、行政诉讼，能够最大限度地排除非法的行政干预或其他干预，有效地维护国家利益和社会公共利益。从检察机关行使权力的特点和目的来看，检察机关的公诉权不具有实质处分的性质，案件的实质处分，须经人民法院以严格的审判程序作出判决，从而不会因检察机关提起行政诉讼造成对行政权的不当干预。检察机关提起民事诉讼严格限定在为国家利益和社会公共利益范围内，因此也不会由于检察机关行使民事公诉权，造成对公民个人诉讼权利的侵害。

2．与社会团体或个人等弱势群体相比，检察人员具有较高的法律修养和诉讼能力，为行使民事、行政公诉权提供了便利条件，同时，检察机关作为国家法律监督机关，能够站在国家、社会的角度以及公平的立场上，按照法律的统一标准，结合社会利益、被害人及被告人利益等多方面因素综合考虑，决定是否，使国家、社会及有关个人利益都能得到比较充分的保护，较公民个体诉讼更具优势。检察机关有严密的组织机构，享有人力、财力和物力的国家保障。从经济学的角度讲，由检察机关提起的民事、行政诉讼具有公共产品的特征，而由代表国家的检察机关提供公共产品则要比私人更加有效，这是经济学的基本要求。

3．虽然目前对检察机关行使民事、行政公诉权无法律的明文规定,但是检察机关在民事、行政检察实践中已经做了有益的探索。各地检察机关在通过民事、行政法律监督维护公共利益方面与审判机关密切配合，探索出了督促、支持等监督方式，也不乏检察机关直接提起民事、行政诉讼，维护国家利益和社会公共利益的案例。如1997年12月3日，我国第一起由检察机关（河南省方城县人民检察院）以原告身份代表国家利益提讼的案件得到法院判决的支持，已经证明为了维护国家利益和社会公共利益的目的赋予检察机关提起民事、行政诉讼的职责是必要的、可行的。资料显示，2002年以来，河南省南阳市人民检察院共提起公益诉讼案件79起，其中涉及国有资产流失案件56起，环境污染案件12起，垄断案件9起；利用非诉讼办法办理51起。通过积极稳妥办理公益诉讼案件，初步改变了公共利益无人保护或保护不力的现状，使国家利益和其他公共利益受侵害行为得到一定程度的遏制，收到了良好的法律效果和社会效果。河南省检察机关探索和实践，对我国民事、行政诉讼制度的进一步完善具有重要意义。

二、检察机关行使民事、行政公诉权的范围

检察机关的公诉权毕竟不同于公民、法人的自诉权，不能没有限制。因为检察机关过多地介入民事案件可能影响公民自主行使权利，过多地介入行政案件可能造成对行政权或审判权的不当干预。因此，应明确限定检察机关行使民事、行政公诉权的案件范围。结合国外的相关经验和我国的实际情况，我国的检察机关能够行使民事、行政公诉权的案件应当限于严重侵害国家利益、社会公共利益的民事案件或者行政案件。人民检察院参与涉及公共利益的民事、行政案件不得违背民事、行政诉讼法理，且符合国际惯例。

（一）关于检察机关提起民事诉讼案件的范围：

1.国有资产流失案件。我国经济体制改革正在不断深化，个别国企负责人、利用新旧体制交替或破产改制之机，单独或者伙同他人以合法形式掩盖非法目的，侵吞国有资产，造成国有资产大量流失，对此类案件检察机关应当向人民法院提起民事诉讼。

2.公害案件。近年来，环境污染案件明显增多，造成不特定多数人的人身、财产损害和环境的严重污染，而由此引起的诉讼却寥寥无几，检察机关对这类案件提讼，可以使公众利益得到有效保护。

3.其他公共利益受到损害的案件，如损坏公共设施、侵占公共资源尚达不到犯罪程度的案件。按照现行法律规定，此类案件只有极少数人享有权，或者任何公民、法人对这种行为均无权，在此情况下，检察机关可以作为代表公共利益的法律主体，向法院。4、没有主体的民事案件。在民事纠纷中，有些没有主体，无法向法院提讼，而受害人的利益又需要给予法律保护。如：对于已经破产的国有企业，在清算中遗漏了债权，无法继续向债务人主张权利，对此，检察机关可以作为原告，代表国家向债务人主张权利。

（二）关于检察机关提起行政诉讼案件的范围：

1.行政主体的违法行政行为造成或者即将造成对多数行政相对人合法权益的侵害，行政相对人不知道可以或无力的行政案件。

2．行政主体违法行政行为造成或者即将造成国家利益、社会公共利益受到侵害的行政案件。

3．涉及国家利益、社会公共利益的行政不作为案件；部分违法的抽象行政行为侵害公民、法人、社会组织合法权益的案件。

总之，强化民事行政法律监督，检察机关通过行使民事、行政公诉权参与民事、行政诉讼，在我国已经成为现实需要。在当前相关法律规定不完善的状况下，检察机关作为国家法律监督机关和统一的法律秩序的维护者，有必要也有责任在民事、行政诉讼领域进行新的探索和作为，这是完善检察机关的法律监督权和民事、行政诉讼制度的必然要求。