浅析PPP在新型城镇化建设中的运作模式及风险防范

摘 要：PPP模式作为中央大力推进新型城镇化建设，地方政府化解存量债务困境的有效抓手，在全面深化改革的进程中具有极为重要的作用。因此，本文通过理解PPP的内涵，以及对我国现有运作模式的研究，梳理分析该模式在发展过程中存在的问题，进而提出相应的解决思路和建议，旨在防范PPP运作中的主要风险，达到可持续应用推广的目的。

关键词：新型城镇化；PPP运作模式；风险防范

中图分类号：F290 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2017）03-05 -03

党的第十八届中央第三次全会指出“通过改革让社会资本进入公共服务基础设施建设和运营”的发展目标。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》也明确了我国新型城镇化方向、建设重点和机制体制设计，提出了新型城镇化是一个强大的引擎，可以保持我国经济的持续健康发展，是国家现代化的必经之路。官方预测，至2020年中国的城镇化将带来42万亿元的投资需求，全面涵w了供水、交通、能源等经济基础方面设施和社保、养老、户籍等社会基础方面设施。2016年“国发〔2016〕8号”《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》进一步强调了要在创新投融资机制方面强化政府和社会资本合作（即PPP模式）。财政部也希望通过推广PPP模式替代先前由政府主导的城镇化建设方式以化解地方政府的偿债压力。

可见，中央全面深化改革的大方向，地方政府化解债务的迫切性和新型城镇化的大力推进，都促使PPP模式成为国家可持续投资发展的首选方式。

一、PPP模式的基本内涵

PPP模式（Public-Private Partnerships）即公私合作伙伴关系，在我国称为“政府和社会资本合作”模式。在理解上，世界银行（WBG）给出的定义是，PPP是私有资本与政府机构间签订关于公共资产及服务提供的长期合同，同时私有资本应承担合约内容的实质风险和管理义务；亚洲开发银行（ADB）则指出，PPP是公共部门和私营部门之间因实施基础设施建设和其他服务而形成的一系列合作伙伴关系。我国“[2015]42号”文，认为PPP是运用市场机制的作用，有效改善公共服务质量并提升其效率，最终达到公共利益最大化。即政府通过公开竞争的方法，优选具备技术、资本或管理等能力的社会资本，签订公平协议，明确各自的责权利，约定社会资本是公共服务的提供方，政府或最终使用者依据绩效评价等付费，确保社会资本在承担项目风险的同时得到合理收益。42号文所指的"社会资本”包括了地方国有企业和民营资本。

显然，PPP除了是资金来源的一种获得手段，而且包括了技术管理和社会治理等机制创新。主要有以下四大基本特征：

（一）全程合作

以一个共同目标为基础的，建立在伙伴关系上的充分合作。在这一共同目标下，企业追求自身利益的实现，政府实现公共福利和利益的目标。

（二）提高效率

PPP“物有所值”，可以在长期使用过程中逐步付费，并且注重绩效评价按结果付费。它避免了投资成本高，运行效率低，维护成本高，质量不稳定等传统模式存在的缺点。

（三）利益共享

政府不以利润（分红）为唯一目的，也不允许企业在项目实施过程中产生超额利润。除了分享PPP带来的社会效益，企业的利益也可以通过价格调整机制获得，以获得相对稳定的投资回报率。

（四）风险分担

PPP模式的目的是注重风险应对与分担的最优化，没有人承担项目的全部风险，而是将风险以合理的成本向合作各方转移，这种管理模式的设计使得整体风险最小，能给项目带来更大的安全系数。

二、PPP在我国的主要运作模式

我国适宜采用PPP模式的项目，必须“物有所值”，能够从技术、建造、财务、运营等多方面转移风险；能够通过引入社会投资者提高政府资产和财政资金利用效率；能够按质量、业绩付费，真正体现绩效价值；必须规范程序、公开透明，透明监督，最终达到项目全过程总体效益增加的目标。因此，不是所有的项目都可以采用PPP模式。PPP适合的项目主要为政府具有供给义务同时又可以市场化运作的公共服务类及基础设施类项目，如居民所需的水电气热、污水垃圾处理等基本供给的市政设施工程，公路、铁路、机场、城轨等交通基础设施，医疗、康养、文旅等公共服务项目，以及资源环境和生态保护等项目。若对项目的质量等要求无法确定，或者不能对项目风险进行明确划分，无法进行"物有所值评价”，则该项目不宜推行PPP模式。

选择适合的PPP运作模式至关重要，考量的因素主要有项目所处阶段、投资规模大小、收益水平高低、费用定价机制、风险分配方式、到期资产处置等。通常有委托运营（O&M）、管理合约（MC）、租赁-运营-移交（LOT）、改建-运营-移交（ROT）、建设-运营-移交（BOT）、转让-运营-移交（TOT）、建设-拥有-运营（BOO）等几种主流模式。上述PPP模式的顺序，按照参与程度及责任承担的大小，政府由大到小、社会资本由小到大。

（一）PPP总体运作方式

根据不同的PPP模式，具体运作方式也存在差异，但总体上运作框架如下：项目发起人（通常为政府公共部门）与社会资本签订相关特许协议，社会资本据此全部或部分出资（项目发起人可部分出资），设立项目公司（SPV），SPV按照不同的PPP模式分别在项目设计准备、招标、建设、运营、移交等各阶段环节决策实施，各类金融、保险、基金等机构为SPV提供资金支持，政府公共部门监督SPV提供的公共产品质量。

（二）针对不同项目阶段的PPP模式

采用PPP模式的项目包括以下三个阶段：一是已建成的存量公共资产和服务，二是有改扩建需求的现有项目，三是新建资产和服务项目。各阶段的项目适用不同的PPP模式，如在已建成的项目中，一般采用委托运营、管理合同和移交-运营-移交等模式；在扩建和改造阶段，一般采用租赁-运营-移交、改建-运营-移交等模式；而在新建阶段，一般以建设-运营-移交、建设-拥有-运营等及其延伸模式为主。

（三）PPP的主要合同体系

PPP项目的参与方涵盖了政府、社会资本、施工方、供应商、金融机构、保险机构、中介机构等诸多社会政治经济主体。各个主体间的合作基础均是建立在若干明确了各自权利义务关系的协议合同上的。合同体系通常包括了PPP合作协议（特许经营权合同）、股东决议、融资及保险合同，还有如工程承包、运营服务、产品或服务购买等各类履约合同等。系列合同的完整性、有效性对项目的成功起着重要的作用。

（四）PPP回报机制

该机制是指项目收益的来源，来源根据项目自身的经营特性主要有使用者付费、政府缺口补助和政府付费三种。PPP回报机制设置的合理与否，对项目回报方式及稳定性产生重大影响，进而直接影响了社会资本投资者的投资意愿，因此是PPP项目运作成功的关键。

三、PPP模实践中存在的问题

政府以PPP模式为手段，充分发挥市场机制，提高公共服务供给的质量和效率，实现公共利益的最大化，对解决我国城镇化问题以及通过股份制的形式推进混合所有制的改革创新起到了积极作用。但在大力推进PPP的进程中，我们也需要积极面对亟需解决的一系列问题。

（一）PPP相关法律法规尚未健全

PPP的立法滞后，目前关于PPP的大量制度文件，均以国家部门规章或地方性条例办法的方式出台，过多职能部门制定的制度办法之间衔接性不强，存在诸多具体问题未能覆盖的情况，甚至可能出现同一问题理解不一致而相互矛盾，因此这种开放式的制度设计不利于政府对PPP的有效管理，对PPP的健康持续发展造成严重制约。

（二）政府运作经验及管理能力不足

PPP是近几年国家才大力推动的新型城镇化建设合作模式，历史经验积累不够充分，也缺乏明确的绩效评估体系，在管理方面深度和广度的把握上还存在不足。如目前PPP的行政审批繁琐，过程复杂，导致项目推进效率低、财务负担增加；同时，政府部门作为投资者、经营者和监管者具有多重身份，职能定位容易混乱，在具体工作中不利于项目客观公正地推进。

（三）金融工具缺乏创新，项目融资难

PPP模式中，项目的前期投资大、回报周期长等特点，对社会资本的资金融通的要求很高，而在社会资本中占相当一部分的民间资本，相对于其他投资主体而言，融资渠道的多样性不足、且融资成本高、规模小是其重大的缺陷，造成其在合作中处于不利地位，从而将更多的民间资本挡在了PPP门外，无法在项目中发挥其技术、管理等其他方面的优势。

（四）监管不到位，缺乏契约精神

由于在监管制度方面还不具备有效可行的实施细则，致使政府对于PPP的监管多数处于形式重于实质的状态，监管力度和准度还不够；同时，中介组织也未能更好发挥应有的作用。在PPP合作中，地方政府通常占有主导地位，而领导换届、新政策出台、大环境变化等诸多因素，都可能让承诺好的合作戛然而止；同样，监管无法实质到位，会使得社会资本为了达到节省成本、私利最大化的目的而放弃服务和产品质量，在履约过程中出现不诚信的现象。

四、风险防范建议

综上可见，PPP模式作为国家新型城镇化建设进程中的重要有效手段，正在实践中不断纠e完善，为确保其顺利运行和可持续发展，重点要在法治体系、流程优化、金融支持和监督评价等方面加大建设力度。

（一）重视顶层设计，完善法治体系

自国家推行PPP模式以来，项目的实际进度和效果远远低于预期，究其因，一个重要因素就是该领域缺乏统一有效的法律法规。虽然财政部、国家发改委等部委相继出台了一系列部门规章，但缺乏一个保障各方利益的法律，所以长期来看，PPP立法非常重要。鉴于我国PPP发展中的一些实际问题还有待研究明晰，故国家应先出台PPP相关条例来规范一段时期的PPP运作，待该模式基本成熟后，再行推动立法工作。

（二）优化流程规范，提高运作效率

规范的PPP流程，包含严格的项目评估、复杂的合同谈判、合理的定价调价机制与收益风险分配等一系列程序，因此需要运用科学的方法设计一套具有可操作性的、高效规范的PPP交易流程，通过技术和政策支持指导项目可持续运作，同时，有必要促进相关中介机构的发展，由其提供专业化和的服务，以提高项目的效率和效益。

（三）创新金融政策，支持项目融资

现阶段，我国PPP项目资金来源相对单一，主要是银行贷款且要追加股东担保，对发展PPP项目形成掣肘。因此，建议按国际上通常做法，设立真正的SPV公司，以其自身信用为担保，积极发展适合其特点的股债结合的融资工具。同时，政府一方面应通过搭建平台、提供融资服务等形式，鼓励吸引国内各类金融机构积极参与PPP项目；另一方面积极争取世界银行、亚洲投资银行等国际金融组织及外国政府资金支持，通过吸引低成本的外资投入，拓宽PPP项目融资渠道，控制投资成本。

（四）强化监督评价，促进持续发展

PPP项目投资规模大、周期长，在实施过程中不确定因素多，因此必须要建立全方位、全过程的动态监管机制，以及运行规范的统一信息平台。通过法律法规的强制要求和畅通的信息交流，一是完善企业自我监管和政府在采购等方面的监管，必要时可由第三方机构进行项目监管和绩效评价；二是充分信息披露，强化契约精神，确保公平竞争；三是发挥公众监督的力量，完善公众监督渠道。

参考文献：

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[4]李虹，黄丹林. PPP项目风险管理研究综述[J]. 建筑经济，2014，（06）： 37-41.

作者简介：

徐爱君，东南大学经济管理学院，南京扬子国资投资集团。