西方议会的财政监督及其借鉴启示

摘要：西方议会的财政权是议会审议和批准政府财政预算和决算的权力，是议会监督政府的一种重要权力。西方议会的财政监督对我国做好人大预算监督、树立人大权威、推进依法治国具有借鉴作用。

关键词：西方议会；人民代表大会；财政监督；

中图分类号：D811 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2013）01-0081-03

西方议会的财政权也称财政议决权或财政监督权，一般主要指议会审议和批准政府的财政预算和财政决算的权力，常常被形象地称为议会的“钱袋权”或“管理国库的权力”。从近代西方资产阶级提出的“不出代议士不纳税”反对封建王权口号来看，财政权是西方议会的传统权力，也是核心权力。

各国对议会财政权内容的规定不尽一致，但主要是批准政府的预算和决算。根据规定，政府每年的总收入和总支出都须得到议会的事先同意，支出的分配细目也需经议会同意，政府的支出只能限于议会同意的范围之内。因此，政府事先编制出某一期限内（通常为一年）国家收入和支出数额的方案，以得到议会的同意，这就是财政预算。同时，政府对上一个期限内政府收入和支出的数额作出总结，并向议会报告，这就是财政决算。预算案的期限一般为一年，称之为财政年度或会计年度。西方各国财政年度的起止时间不一。若在财政年度开始前议会来不及通过全部预算，则可通过临时预算法案。决算案一般由政府财政部门汇编、制定，先送审计机关审核，然后转呈议会审议通过。

一般而言，财政预算案由政府提出。西方各国议会的财政权在内容上不完全一致，在行使财政监督权的过程中也各有特点。英国议会的财政权主要分为讨论和审议政府的公共开支预算以及政府的税收方案。公共开支预算方面，每年2月由首席财政大臣向议会提出公共开支预算案，由下院公共开支委员会负责审查，该委员会下设6个小组委员会，就各项具体开支项目进行分析和审查。然后由议会在为期26天的“反对党日”对其进行辩论。7月，议会对其进行“三读”和表决，通过公共开支预算，成为“拨款法”。政府有关超支的补充预算也需经议会批准。税收方面，每年4月初由财政大臣在预算演讲中提出政府的税收方案，由议会的财政及公务员专门委员会及其属下的小组委员会负责审查。随后由议会对之进行辩论。7月，议会对其进行“三读”和表决，通过税收方案，成为“财政法”。此外，英国下院还设有公共帐目委员会，由反对党议员牵头负责，对政府公共开支预算被批准后以及被国家审计局审计后的情况进行监督和审查，委员会有权传讯政府官员到场作证，有权调阅有关的文书和档案。

财政权是西方各国议会共有的通过国家预算来监督政府的一种重要权力。表面上看，预算案仅规定政府经费收支，但事实上它体现出政府的施政方针。议会有权审议、修改或否决政府的财政预算案，也就是有权审议、修改或否决政府的施政方针。在议会制国家（如英国），议会虽不能编制预算，也不能不经政府同意修正政府的征税与开支要求，但议会可以绝对地否决政府的征税议案与拨款议案。议会拒绝通过政府的财政议案意味着对政府的不信任。政府要么主动辞职，要么提请国王解散议会提前举行大选。在总统制国家（如美国），国会不仅可以自主编制某一财政年度有关收支和债务的预算案，还可以对总统提出的财政预算案实行连政策带金额的双面审议，可以对其进行自由裁量，任意予以增减，不留任何免于审议的内容。通过取消或削减资金，国会可以废除或削减政府机构某些项目。通过增加资金，国会可以确立受到忽视的某些项目领域。国会对总统财政预算案的监督和制约重者可导致政府部门瘫痪，如1994年在国会选举中获胜而占据国会两院多数的共和党议员与总统在大幅度削减联邦预算问题上意见不一，直至10月l日新的财政年度开始时，总统提交的预算案仍未通过，政府只能要求国会通过临时拨款法案以维持政府的运转，但此后双方仍然相持不下，结果政府被迫三度关门。但更多情况下是总统在国会财政大权的制约下不得不考虑国会的要求而寻求政治妥协。如1995年国会与总统围绕制定1996年财政预算调整法和各单项拨款法继续展开预算争论，结果双方互相妥协和让步，国会迫使总统放弃了10年内平衡预算的初衷并同意7年内平衡预算，总统则阻止了国会大砍医疗照顾和医疗帮助基本社会福利项目的主张。

西方议会制度作为西方国家的政治制度，与中国的人大制度有本质区别。我们既不学西方的议会制度，也不走西方的议会道路，我们必须走中国特色的政治发展道路。但是，西方议会的一些操作性技术、方法，人类政治文明发展的成果尤其是财政监督，对我们做好人大预算监督、树立人大权威、推进依法治国具有借鉴作用。

第一，要树立“不出代议士不纳税”的理念。未经人大同意不得征税，这样的理念在中国还没有真正树立起来。中国的传统习惯是政府决定征税，征什么税、征多少税往往都是政府说了算，认为老百姓交“皇粮国税”天经地义。这点有待探讨。现代社会是民主法治社会。征税直接关系经济社会发展、民生福祉，不和老百姓商量，不经人大同意，政府直接决定，既有悖民主精神，又容易导致政府权力滥用。同时，这与宪法和法律规定相悖。因此，我们一方面要增强政府尤其是财政、税务机关的法治意识，在国家税收上坚持严格按法律程序办，税率、税种等一定要按经人大批准同意的规定执行，不得以政策代替法律，不得随意变通人大决定。同时，未经人大同意，政府财政部门也不得随意增加或减少支出，或者变更财政资金的用途。另一方面，要通过多种形式和措施加强经济民主的宣传教育，逐步增强公民依法纳税意识。未经人大审议决定的事项，公民有权拒绝交税，并有权提讼；人大通过的有关税收方面的决定，公民必须坚决执行。通过自律和监督，财政税收将更加公开、透明、民主、科学，更加符合人民群众的根本利益，更加适应国家和地方发展的需要。

第二，建立财政预决算报告提交人大审议前实行双重审计的制度。对政府提交的财政预决算报告先行审计、严格把关，是提高人大预决算监督质量、增强监督针对性实效性的重要途径和措施。现行的人大预算监督机构人员少，尤其是专业人员严重不足，没有充足的时间和精力对政府提交的预决算报告进行审计式检查，只能借助外力。为了增强审计的客观公正，建议建立双重审计制度。一是请政府审计机构组织力量对财政预决算进行审计，提供审计意见，作为人大审查批准的重要依据。二是聘请社会审计机构，对预决算进行审计，查找问题，提出改进工作的意见和建议。这样既可克服现行体制和机构隶属关系下，政府审计机关自己审自己的弊端和不足，又有利于发挥社会审计机构的作用，互相监督制约，提高审计质量，为人大依法决策、民主决策提供客观科学的依据。

第三，适时监督政府的财政收入和支出。西方议会对财政收入和支出管理非常严格，他们宁愿政府关门，也不会轻易让步。相反，我国的财政收支则比较随意、宽松，长官意志主导的工作思路比较突出，人大通过的决定还没有成为真正意义上的“法案”、“铁案”。这种状况容易造成“寅吃卯粮”、“竭泽而渔”，导致经济秩序混乱和政府领导施政行为的短期化，为国家和地方经济社会的可持续发展埋下难以克服的隐患，人大的权威也会受到影响，人民的利益也会受到损害。为此，建议借鉴广东的做法，将政府的财政收支情况与人大相关机构的电脑联网，以便适时了解情况，经常查询国库的日常支出和收入，为人大及其常委会依法监督提供及时准确的信息。通过制度化的措施和强有力的监督，努力避免政府在财政收支上“先斩后奏”或者“不奏”，导致人大权力旁落或边缘化的问题，管好人民的“钱袋子”。目前，互联网技术已经比较成熟，机打发票和税务机关已联网，税务机关可以适时管控税收。在这样的条件下，政府的财政收支与人大联网已经不是技术和可行性问题了，关键在于决策。加强人大对财政预决算的监督，能保证国家和地方经济发展，利国利民。

第四，依法审议决定政府的重大投资项目。政府的重大投资项目占财政支出的比重较大。把重大项目管好了就管住了大半财政资金，也加强了对政府工作的监督，规范和调整了政府的施政行为、执政导向，确保经济社会科学发展、协调发展。为此，人大要通过视察、调研、专题询问等形式，了解重大项目建设、资金使用等情况，适时提出有针对性、可操作性的意见和建议，促进重大项目顺利进行，发挥应有作用。要建立重大项目人大审议决定制度。地方人大要通过规范重大事项决定权，明确人大及其常委会审议决定重大项目的资金额度、资金来源、项目选址等权限和程序，广开言路，多方听取意见，必要时可以组织专题询问和辩论，以规范政府行为，避免行政冲动，推进民主政府、法治政府建设。

第五，全方位推进财政预决算的公开透明。人大要建立公开平台，设置专门的网站栏目，适时公开财政预决算和审计报告。同时，对存在的问题和疑问，人大可定期组织财政税务机关相关人员接受人大代表和公民询问。这里要注意克服怕字当头的思想，消除地方政府给公开设置的障碍。要通过财政预决算公开，对存在的问题进行监督和纠正，推动建立长效机制，预防腐败和政府行为的发生，增强政府的权威和公信力，使国家政权建立在坚实的群众基础上，更好地巩固执政地位。