监狱服务职能论文

监狱是受国家授权或受全体公民的委托行使行刑权的司法行政机关,作为具有司法性质的公权力机关,监狱理应以民主、法治、人权、社会秩序、公共利益等公共价值作为其追求的目标。因此，努力提供满足公众和特定关系人（主要是指警察、罪犯和罪犯关系人等）的需求、欲望和目的公共产品和公共服务不仅是监狱的责任，也是监狱产生和存在的基础，并当然地成为监狱管理创新的重要引擎。

民主本质对监狱的服务需求。我国是人民民主（或无产阶级）的社会主义国家，这种民主本质的特殊性可以从列宁《国家与革命》中的“半国家”理论中体现出来。所谓“半国家”，是指尽管无产阶级依然保障着国家机器对敌人的镇压功能，但是无产阶级的基本功能却不是镇压，而是保障广大人民群众享有充分的民主，并且大力组织社会主义经济建设和文化建设。[1] “国家并非一种享有绝对的、主观的、不可分割的权力的人格主体，国家就是政府为着公共利益进行的公共服务的总和。”“国家不再是一种命令的权力，它是由一群个人组成的机构，这些个人必须使用他们所拥有的力量来服务于公众需要。”[2]国家本质从权利到义务的转变是公共服务理论的核心价值所在。据此，监狱作为国家的刑罚执行机关，它的运转必须代表人民的意志，而不是某些领导的意志或部分人的意志，并以此来保证人民当家作主的权力和地位。监狱对敌人的镇压即巩固人民民主功能只是手段，其运转的根本目的应该是保障广大人民群众享有充分的民主，为经济文化建设和社会发展营造良好的法制环境，以满足人民不断增长的物质和精神文化的需要。手段与目的不能相混淆，否则就容易走偏方向。这正是21世纪以来，我党反复强调的执政为民思想和坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展的科学发展观。

党的十指出，“加强政法队伍建设，切实肩负起中国特色社会主义事业建设者、捍卫者的职责使命。”监狱人民警察作为一支行政武装力量（不是军事武装），已不再是阶级斗争和暴力控制的工具，而是在日益向行政服务转换，转换为面向大众的服务型职业。监狱一切工作都必须围绕“惩罚与改造罪犯”这一宗旨，都必须服务于将罪犯改造成为守法公民这一最终目标。监狱执法主体具有人民警察、人民公仆双重身份，这就要求监狱民警在依法行刑中彰显公正执法和公共服务的品质，为罪犯服刑和改造提供优质、高效的公共产品和公共服务。如，为罪犯改造提供必要的建筑设施、生活设施、安全有序的狱内环境和劳动保护条件，并注意为罪犯营造一个有利于改造的外部环境，包括向罪犯提供关于他们改造情况的相关信息，为罪犯建立和维护同亲属、社会之间的广泛、及时、有效的沟通，为提高刑满释放人员的就业率、预防和减少再犯罪提供职业培训服务，等等。

和谐社会建设对监狱的服务需求。根据江苏省监狱工作研究课题组对江苏、广东、云南、贵州、辽宁、河南、青海、北京、新疆维吾尔自治区等全国9个省（区、市）部分监狱罪犯调查问卷统计，有关“狱中罪犯户口所在地情况”如表一，表明狱中农村籍罪犯的比率特别高，这说明处于社会低层的弱势群体犯罪率居高不下是不争的事实。

党的十提出“必须从维护广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设”。中国正处在一个全面建设小康社会和努力实现社会和谐的时代，保护弱势群体就成为这个时代性质的必然逻辑。监狱机关依法关押改造罪犯，肩负着有效消除和减少社会不安全、不稳定、不和谐因素，维护社会和谐稳定的重要职能。监狱学者孙雄指出“古时刑罚尚威吓，帮监狱专以残酷为主旨。今日刑罚重改善，故监狱以教育感化为原则。”[3]现代社会，监狱的公共服务功能主要体现在对罪犯的教育改造与矫正功能，以及对其权利的保护并促使其再社会化，这正是我国构建和谐社会所不可缺少、不可遗忘的一部分。相对整个社会来说，监狱只是其中的一个极其重要的角落，这一角落的和谐关系到整个和谐社会构建的成功与否。

社会连带理论也蕴涵了弱势群体保护的价值精髓，“如果弱势者的生活极度贫困，导致人的基本尊严的丧失，那么这意味着不仅是某些弱势者的尊严受到践踏，而且是我们整个人类的尊严受到践踏”刑罚执行权是一种典型的国家强力，“国家的强力只能且必须为增强相互合作的社会连带关系而努力，只有当它依照体现社会连带关系的法律规则为社会提供服务时才是合法的强力。在法律上这种强力主要是为作为社会连带关系薄弱环节的社会弱者提供更多服务的义务或手段。”[4]目前，我国监狱还是采取威慑与安全控制模式，这种模式下的监狱职能在矫正和改造方面的成效是十分微弱的，新世纪以来一度重新犯罪率持续增高就是一个实证,见表二的重新犯罪情况,这对社会安定、稳定与和谐造成巨大伤害,引发社会的震荡。[5]

而西方监狱的社会责任主要体现在以矫正为基础，以回归社会为导向上。因此，我国监狱管理创新要围绕服务和谐社会建设这一大局，不断规范监狱管理，强化刑罚执行工作，切实维护好监狱安全稳定，特别是要把罪犯脱逃、狱内案件发案、越狱暴狱等重特大案件发案、罪犯非正常死亡的比率下降到最低限度，努力以微观的监管安全保障宏观的社会安宁。同时，监狱要为罪犯改造提供公共产品与公共服务，如，监狱管理创新应体现出文明的品质，要求我们在监禁与惩罚罪犯的过程中，不能停留在字面上的罚，不能只有虐待行为和酷刑刑罚，而要在监禁与惩罚的过程中以人文的手段进行监管，尊重罪犯人格，维护罪犯权利，以此实现一个和谐的监狱环境和监管秩序；同时，也要求监狱管理创新应体现出改造的水平，致力在提高罪犯教育改造质量上下功夫，促使其顺利回归社会，努力降低其重新犯罪率，着力解决消除影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题和实现监狱管理与经济社会发展的协调推进，进而从更深的层面来维护社会的和谐。再者,监狱的强力就是为服刑者提供服务,但受刑人并不能任意拒绝服务,而应当、并且也能够配合或协助监狱机关或执法者的服务。服务型监狱下，执法主体与服刑人员的关系不是

主体与客体的关系，而变成了合作伙伴关系，不再是权力的服从者而是服务的享有者，这也是和谐行刑法律关系构建的重要方面。依法治监对监狱的服务需求。现代政治文明的最大特征是依法治国。“国家的组成及目标以及公务人员行政权的行使都是为了公共事业的组织和服务，并从这一原点出发认识整个公法体系。”[6] “中国原没有法治的传统,而法治是实行民主的首要条件。”[7]历史经验证明，以“泛政治化”、或是“全面”、或是以抓阶级斗争，搞政治运动等方式，都不能真正实现和巩固人民民主。我国的人民民主必须通过宪法和法律才能实现和巩固。监狱是维护社会公平正义的最后保障，是社会发展的平衡器。现代监狱法治应当是依法控权和依法管理的一种行刑法治，监狱必须从公正文明执法的角度来巩固和实现人民民主，即使是处理阶级矛盾和阶级斗争问题，也应当严格遵循法律的程序，而不是的方法。

当前，随着世界一体化的推进,我国已经加入了21个国际人权公约。[8]在所有国际人权公约中最基本的公约有两个,即《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》。任何一个公约的加入，都意味着国家要承担相应的国际法义务，成员国要定期向公约监测机构就执行公约的情况提交报告，联合国将以公约的标准衡量该国的人权状况。监狱中的罪犯在强大的国家机器面前始终处于弱者的位置，监狱人权的状况是整个国家人权保障的一个窗口。正如沈家本所言，监狱是“衡量国之文野”的一个重要标杆。

“法律的许多制度都旨在保护权利和预期的安全，使它们免受各种强力的侵扰。”[9]我国《监狱法》第一章第七条规定“罪犯的人格不受侮辱，其人身安全、合法财产和辩护、申诉、控告、检举以及其他未被依法剥夺或者限制的权利不受侵犯”。 2011年刑法修正案（八）进一步融入了宪法“尊重和保障人权” 的理念，主要体现在：一是修正案（八）一次性取消了13种犯罪的死刑。这明示我们，我国刑法修正有望摆脱过度依赖刑罚、一味增加刑罚量的模式，转而进入根据社会形势与预防犯罪的需要，进行相应的轻重调节的并突出犯罪人、受害人和社会公益的权利保障时代。二是加强了对特殊群体的权利保护。修正案（八）第1条、第3条、第19条等处，规定了对老年和未成年犯罪人权利的特殊保护。可以发现，罪犯除被依法剥夺或者限制的权利外，同样具有许多同普通公民一样的权利，比如，维护自己人身安全、确保自己的财产不受侵害等权利。更重要的是，罪犯具有享受政府（尤其是监狱）提供的公共产品和服务的权利。因此，法治监狱建设迫切需要行刑主体与行刑相对人之间的法律关系由对抗、强制的对立斗争关系转变为服务与合作的互动情境之中 。

后新公共管理理论对监狱的服务需求。到目前为止，公共管理理论已经历了传统公共行政管理、20世纪70年代兴起的新公共管理运动和20世纪末提出的后新公共管理理论的变迁。特别是，后新公共管理理论超越了效率的价值理念，采纳了公共价值管理理论作为其主要的理论基础，主张政府及其机构应该以追求公共价值作为行动的出发点和落脚点，在改革进程中更加强调政府的公共利益和公共责任，更加注重政府的代表性、回应性和公众参与性，从而实现了公共权力机构经济价值到公共价值的回归。概括后新公共管理的改革主张，主要有三点：一是行政机关的上级要进行选择性的集权，即对事关全国性意义或公正文明执法的公共事务，上级行政机构要不惜一切代价把权力集中起来，并通过垂直系统行使这些权力；而对于仅与下级行政机构有关领域的公共事务，应当让下级拥有所有权力，但上级要强化对下级配置权力的法律制度制定和完善方面的保障，强化对下级行使权力的监督，避免权力失控和滥用，并对下放权力的配置加强相关配套措施的建设，最终以促进公共管理和服务质量提升为必要条件。二是建立一种为公众提供服务中心的，能够跨越组织界限、将整个社会治理组织联合起来的新型网络结构和协作机构，倡导公共行政者要积极地根据社会环境的变迁及时地对公众（或服务使用者）的偏好做出回应，以强化机构和部门间的合作，避免中央政府和地方政府、公共组织和私人组织等组织和部门机构裂化导致的服务碎片化现象。三是构建公共服务的网络化治理模式，让公共行政者尤其是上级公共行政者的核心职责不再是集中去管理人员和项目，而是在于组织协调各种资源（常常不属于自己的资源）来创造公共价值。政府机关、局、处和办公室作为直接服务供给者的作用已经越来越不重要了，而更为重要的是作为一种公共价值的促动者，在具有现代政府特质的由多元组织、多级政府和多种部门的关系网中发挥作用。

有鉴于此，我国监狱作为公共权力机构，应坚持以为警察、罪犯和罪犯关系人提供更好的服务作为考量所有问题的出发点和落脚点，积极探索监狱改革的有效举措。如，为解决过去集办监狱、办企业、办社会为一体的全能型监狱导致的机构彭胀、效率低下、高度集权等体制上的弊端，2004年，党中央、国务院将监狱体制改革列入司法体制和工作机制改革的重要内容，确立了“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的改革目标。2003年—2004年，先后在黑龙江等14个省（区、市）开展监狱体制改革试点；2008年，在全国全面实行监狱体制改革。中央财政安排专项资金，对中西部等财政困难地区予以补助；司法部、财政部制定了《监狱基本支出经费标准》，司法部会同有关部门出台了税收减免、化解历史债务、监狱工人加入社会养老保险等配套政策，解决了许多长期困扰监狱工作的老大难问题。司法成立了监狱体制改革领导小组，加强指导和督促检查。各省（区、市）政府成立了领导小组，制订改革方案和实施意见，落实改革配套资金，出台有关政策，协调解决问题。目前，经过努力，改革任务已基本完成，中国特色社会主义监狱体制基本形成，有力地增强了监狱行刑和改造的服务职能。近年来，全国监狱系统以提高行政效能为目标，加强监狱内部正规化管理正是体现加强公共行政机构内部协调与配合的要求，克服监狱内部的部门主义、视野狭隘和各自为政的弊病。2011年司法部在全国监狱系统组织

开展了规范化管理年活动，查找管理漏洞，制定修改完善各种规章制度2.8万多项，狠抓制度落实，监狱管理水平明显提高。[10]再如，2012年以来，江苏等省的监狱管理局积极协调省法院、检察院、公安厅、民政厅等部门，根据《中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强刑满释放解除劳教人员安置帮教工作的意见》（中办发[2010]5号）等文件精神，联合出台处理罪犯死亡、保外就医、刑满释放等方面工作的规定，建立健全由政法各有关部门共同参与的处置刑罚执行难这一具有重大社会影响的行刑法律服务问题。同时，探索建立罪犯基本生活保障制度体系，将罪犯服刑期间的医疗保险、工伤保险以及出狱后的最低生活保障等与社会接轨，以便从根本上解决罪犯刑满释放难、保外就医难等问题，积极开发新的服务领域，不断提升监狱工作整体服务水平。

【参考文献】

[1]马克思主义原理词典[Z].浙江人民出版社,1990：191.

[2]毕凡.公共服务理论的诞生-读狄骥《公法的变迁》[J].决策与信息(下旬刊).2011,6: 79

[3]孙雄.监狱学[M].上海:商务印书馆,1936:3

[4]赵迅,严颂.弱势群体保护的法哲学诠释-以社会连带这视角[J].法学杂志,2006年第5期:128.

[5]参见：郑祥.重新犯罪控制问题的再思考[J].云南警官学院学报,2008年第5期(总第70期)：75

[6]毕凡.公共服务理论的诞生-读狄骥《公法的变迁》[J].决策与信息(下旬刊).2011年第6期:第79页

[7]林毓生.热烈与冷静[M].上海:上海文艺出版社,1998

[8]周浩.在法演讲时表示中国正积极研究人权B公约.《东方早报》,2004年1月29日.

[9] [美]博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第258页。

[10]见2012年4月25日国务院向十一届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议《国务院关于监狱法实施和监狱工作情况的报告》