基本公共服务标准化:政府统筹城乡发展的一种可行性选择

一、问题的提出

仅就城乡公共服务领域而言，纵观建国几十年来的发展历程，可以看出，政府对缩小城乡公共服务差距，缺乏明确可行的政策目标、行之有效的措施和制度保障以及监测和监督机制。仅仅停留在一般性号召，文件规定，或采取一些政策措施，则很难达到预期效应。党的十七大报告指出：“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”。“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重”。 这样，就为我们提出了一个明确的方向，我们认为，实行基本公共服务标准化，应是城乡统筹发展的一种可行性选择。即通过在一定时期制定和招待基本公共服务标准，均衡城乡公共服务差异，实现统筹城乡发展，达到共同繁荣的目的。

具体而言，基本公共服务标准化，是指根据一定时期内国家经济社会发展和人民生活对公共服务的需要，结合政府的财政能力，选择教育、公共卫生、公共事业等领域若干与人民生活和经济社会发展关系十分密切的公共服务项目，就其服务数量和质量提出明确标准，在城乡统一实施，实现服务目标，以逐步缩小城乡差距，统筹城乡发展。

二、基本公共服务标准化选择的可行性

实施基本公共服务标准化管理，不仅是缩小城乡差距、解决“三农”问题的迫切需要，而且从我国政府公共服务的现状、政府财力及居民需求分析，也具有一定的可行性。

（一）从我国政府公共管理实践分析，具有实施基本公共服务标准化的可能

1、 政府有制定、实施五年经济社会展规划的丰富经验。建国以来，我国已制定和实施了十一个五年国民经济和社会发展规划，虽然各个历史时期政府的工作重点有所不同，但都涉及社会发展问题，关系到各类公共服务。政府制定、实施五年期国民经济和社会发展规划的经验教训，可为一定时期制定、实施基本公共服务标准提供借鉴。其工作程序、调研预测方法、管理制度等，可运用于基本公共服务标准管理。国民经济和社会发展规划为政府五年期内经济社会发展提出了奋斗目标，基本公共服务标准也可为政府在一定时期的公共服务水平提出明确要求，引导政府各项公共服务工作的开展。

2、 各级政府有明确任期，可将公共服务标准执行情况列为政府绩效考核内容。根据《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《公务员法》等法律制度，我国中央政府和各级地方政府明确的任期，中央政府和地方政府五年一届，而提供基本公共服务是各级政府的职责，基本公共服务与地方经济社会发展和人民生活关系密切，可将公共服务标准招待情况列为政府绩效考核的重要内容之一，明确各级政府及其公务人员的职责，保证城乡公共服务水平的均衡与提高。

3、 基本公共服务标准管理具有技术上可能性。近年来，随着我国公共管理学科的发展，以及各地区建立服务型政府的实践，理论界和实际工作部门对各门公共服务指标进行了较为细致认真地研究，国外公共服务的理论与实践也得到了广泛地介绍和传播，已有不少研究成果对教育、科技、文化、环境保护等公共服务评价指标体系进行了研究，有些指标体系已有二级、三级指标分类。这些研究成果，可直接为各级政府进行基本公共服务标准管理服务，因而，基本公共服务标准化具有技术上的可行性。

（二）近年来政府财政收入增长较快，基本公共服务标准在政府财力能够承受范围之内

从近年来我国财政收入增长情况看，政府完全具备实施城乡公共服务标准化的能力。2003年我国财政收入突破2万亿元大关，2004年又突破2.5万亿元，达到26396亿元。2005年全国财政收入突破3万亿元大关。2006年，全国财政收入39343.62亿元，比2005年增加7694.33亿元，增长24.3%，比预算超收3920.24亿元，2007年全国财政预算收入44064.85亿元（资料来源：财政部网站）。较为充实的财力，为实施城乡公共服务标准化提供了坚实的基础。

（三）从城乡居民需求方面分析，基本公共服务标准化具有可行性

1、 满足基本公共服务需要，减少不公平感，政府通过实施基本公共服务标准管理，使城乡民民在最基本的公共服务如义务教育、初级公共卫生、社会保障、公共文化设施、公共安全、基础设施等方面享受到同等待遇，体现社会公平性，可逐步消除城乡居民，特别是弱势群体的不公平感，减少社会矛盾，维护社会稳定，构建和谐社会。

2、 通过基本公共服务标准管理，可以使城乡居民从切身利益的变化感受到政府在努力逐步缩小城乡公共服务差距，提高对政府公共政策的满意度。而通过基本公共服务标准化管理，可以使城乡居民从切身利益的变化感受到政府在采取有效措施，切实在消除城乡差距，增加对农村公共服务的投入，关注弱势群体的利益，从而提高对政府工作的满意度，并主动配合政府有关方针政策的实施，增强政策效益。对一些暂时还无法解决的问题，也能够看到希望。

3、 根据城乡经济社会发展水平，制定切实可行的基本公共服务标准，城乡居民能够理解、接受。我国目前还处在社会主义初期阶段，受经济发展阶段和政府可支配财力的限制，公共服务的水平不可能很高，而选择一些与人民生活、经济社会关系密切的基本公共服务项目，如义务教育、初级公共卫生、社会保障、公共文化设施、公共安全、基本设施等，按统一标准在城乡实施，城乡居民能够理解、接受。

三、基本公共服务标准化的初步设计

综合我国城乡公共品供求状况、政府财政收支水平，特别是农村公共物品的迫切需求，我们认为，可将实行标准化管理的基本公共服务项目界定在以下范围，并以2005年城乡公共服务水平为基础，根据党的十七大报告提出2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标，测算未来五年可达到的数值：如上表所示。

表中范围共7大类以及公共服务指标，29个二级公共服务指标，包含义务教育、公共卫生、社会保障、公共文化设施、公用事业设施、环境保护、就业服务等基本公共服务类别。这些基本公共服务，是所有公共服务中与城乡人民生活关系最直接、最密切的领域。其中，义务教育、公共卫生、社会保障是城乡差别最大、农民反映最强烈的三类公共服务。近年来，全国人大、政协两会议案和提案，各类民意调查机构调查结果，以及一些实际调研结论，都充分说明了这一点（参见零点研究咨询集团：《2006年中国公共服务公众评价指数手册》）。通过对上述基本公共服务的标准化管理，在一定时期内明确需要达到的目标，配合相应措施，可有效缩小城乡公共服务差距，促进城乡统筹发展，共同繁荣。

四、相关政策建议

基于上述研究结论，就城乡公共服务标准化管理提出以下政策建议：

1. 各级政府明确一定时期城乡基本以公共服务需要达到的标准（可有一定的幅度），作为经济社会发展的重要任务列入政府年度或者五年国民经济和社会发展规划。通过明确各个时期的目标，将一般性号召、政府导向转化为实际行动，经过若干时期连续不断的奋斗，则必然能够达到逐步缩小城乡公共服务差距，统筹城乡发展的目的。

2. 将基本公共服务标准实现情况，作为政府政绩考核的专项重要内容。由于公共服务的受益范围不同，不同类型的公共服务由不同层级的政府负责，因而就需要进一步划分各级政府公共服务的职责，实现其制度化、规范化和法制化，运用政绩考核机制，促进各级政府尽职尽责，保证一定时期政府城乡公共服务目标的如期实现。

3. 在制度上、法律上明确超标地区有帮扶落后地区的义务，并建立相应的支持机制。目前我国城乡公共服务差距的调节，主要领先从中央政府到地方政府、从上级政府到下级政府的纵向调节，主要靠一般性转移支付和各种名目繁多的专项转移支付。在制度上没有横向的转移支付，即地区之间、城乡之间的转移支付。只有一些对口支援等非制度性、非约束性的政策引导。因而除纵向转移支付外，在制度上、法律上明确规定基本公共服务水平超标地区有帮扶落后地区的义务，实行地区间、城乡间横向转移支付制度，保障各地区城乡实行基本公共服务标准化管理所需财力，促进城乡共同发展。

4. 对基本公共服务范围及指标体系 在一定时期内做出技术上的调整。由于国家经济社会的发展，城乡居民需求的变化，有些公共服务已达到城乡统一，或者差距不大，或者居民需求已发生重大转折，就有必要对政府提供的基本公共服务范围及指标体系作出技术上的调整，增加一些新的公共服务指标，淘汰一些过时的服务指标，调整考核的指标体系和标准数值，使公共服务标准化管理更具有现实性，为城乡统筹发展做出更大的贡献。

（本文引自《财贸经济》2008/03，略有改动；作者分别系中央财经大学副校长、博士生导师；中央财经大学公共管理研究中心主任、政府管理学院副院长）