基本公共需求的界定

【摘要】目前我国正处于社会转型的重要时期，社会利益关系及公共需求发生了巨大变化，对我国基本公共需求做出界定，对于政府完善其社会职能，满足公共需求，全面建设小康社会和建设社会主义和谐社会都具有重要的意义。文章在介绍基本公共需求的基础上，对基本公共需求的特征进行了分析，并对我国的基本公共需求进行了说明和界定。

【关键词】 基本公共需求 公共服务 和谐社会

一、基本公共需求的含义

人类的社会生活中，需要各式各样的商品和服务，而人类个体的这些需求我们可以从大的方面分为两大类：私人需求和公共需求。公共需求和私人需求相对应的，一般而言，而由国家公共部门提供公共物品用于满足社会的公共需求，指满足社会公共利益的需要，诸如社会公共秩序的维护、防治水旱灾害、环境保护、国防建设等等。这种需要不是个别需要的总和，而是共同利益，具有不可分割性。在公共需求相关理论的进一步发展中，对于一个社会而言，由于受到相同文化、思想、以及政治经济体制和对生存的基本要求影响而产生了一些相同的需求。随着经济的发展，思想的开放以及生活模式的转变，不同个体的需求之间呈现差异且逐渐扩大，由此导致公共需求的层次和规模也存在差异，即公共需求既有同质性又有异质性。同质性公共需求指的是整个国家的社会成员所拥有的共同利益，与每一个成员都息息相关，也是最基本的，必须予以满足的个体存在于社会的最基本要求，如国防等，也称为基本公共需求。异质性公共需求则是建立在同质性公共需求的基础之上，因年龄，收入，社会地位，习惯等因素而产生的不同社会群体之间所形成的各个层次之间有异的需求，如少数民族保留其传统习惯的需求等。我们通常提及研究的公共需求，一般是指同质性公共需求，亦即基本公共需求。与社会的基本公共需求对应的人的基本需求，弗里格海和阿尔弗特汉将之界定为：满足有尊严的人类个体存在的一系列基本条件。沿用这一界定，经济学家弗里德曼和韦弗将基本需求划分为三个层次：生存需求；社会需求，如交通通讯和受教育的机会等，是群体偏好的反映，并由集体或社会提供满足；个性化需求，如对品牌产品方面的喜好等，是个体偏好的反映，集体或社会对此应该选择沉默。弗里德曼和韦弗还做出了进一步的解释，满足基本需求绝不等同于消除贫困，对于在贫困线上挣扎的大多数居民生存需求的满足，只是首要的而非唯一的目标；在此基础上，创造条件实现居民的社会需求和个性化需求，才能构成满足“基本需求”的区域发展的目标体系。

二、基本公共需求的特征

公共需求与私人需求是不同的，满足公共需求的公共物品有区别于私人物品的非竞争性、非排他性以及效应的不可分割性等特征。那么，基本公共需求作为公共需求中最基本、最普遍的需求，其具有以下的特征。

第一，基本公共需求是社会公众在生产、生活和工作中的共同的最基本的需求，它不是普通意义上的人人有份的个人需求或个别需求在数字上的加总，而是为了维持整个社会经济生活，必须由政府集中执行和组织的社会职能的需求。公共需求反映了全体社会成员的共同利益，社会愈发展，这种共同成分愈充分，共同利益愈明显。第二，基本公共需求是每个社会成员可以无差别的共同享用的需求，为了满足社会基本公共需求而提供的公共物品，可以无差别的由每个社会成员共同享用，一个或一些社会成员享用并不排斥其他社会成员享用。第三，社会成员享用社会基本公共需求无需付出任何代价，或只支付与提供这些公共物品的所费不对称的少量费用（如缴税或付费等），但这里的规则不是等价交换原则，各社会成员的付出与其所得是不对称的，不能说谁多付出就多享用，少付出就少享用，不付出就不得享用，表现为代价的非对称性。基本公共需求则不分富人和穷人，例如，在享受国防、环境卫生、交通秩序管理、防洪水利等利益方面，是完全平等的，同时也是机会均等的。第四，满足基本公共需求是政府的职责，所以，满足基本公共需求的物质手段，只能是通过政府征税和收费制成的由各公共部门提供的公共物品。公共需要是一种有效需求，是社会总需求的一部分，等同于政府需求。公共需要作为政府需求，是一种现实的购买力，代表着一定的货币流量和货币存量。第五，为满足社会基本公共需求而提供的公共物品一般具有外部效应。外部效应指的是一个消费者的消费行为或生产者的生产行为给其他消费者或生产者带来利益或损失。外部效应往往会导致公共物品供给的过度与不足。另外，基本公共需求又是历史的、阶级的。在历史发展的不同阶段，社会的基本公共需求也有所不同：它会沿着生产力的发展逐步产生适应于本历史阶段的需求；同时，它也会随着生产关系的变革，在某一具体的社会形态下反映出统治阶级或集团如何以社会基本公共需求的名义将剩余产品按有利于自己的方式进行分配。

三、基本公共需求的界定

当前，中国正处在全面建设小康社会和和谐社会过程中，弗里德曼等发展经济学家提出的满足“基本需求”的区域发展理论将有着重要的借鉴和启示作用。其理由如下：一是相近的发展条件。作为发展中大国，我国的经济发展水平、产业结构特征和收入分配状况，在很大程度上相近于弗里德曼和道格拉斯描述的发展中国家的经济社会特征；二是相似的发展目标。弗里德曼和韦弗界定三个层次(生存需求、社会需求和个性化需求)的“基本需求”体系，在某种意义上相似于全面建设小康社会的“小康”标准。全面建设小康社会的重点是满足社会公共需求。党的十六大报告中提出的全面建设小康社会的社会公共需求指标，主要分为如下七大类：城镇化指标；社会保障指标；教育指标；医疗卫生指标；环境指标；科技和文化指标；人民权利指标。本文以“基本需求”理论为基础，根据我国现实国情，结合中国财政支出结构，选择公共教育支出占GDP的比重、公共医疗卫生支出占GDP的比重、社会保障支出占GDP的比重、环境保护投资占GDP的比重这四个代表社会公共需求的重点指标来进行说明和界定。

需要指出的是，2001年中国教育支出占GDP的比重为2.19%，而2007年，中国教育支出7065.35亿元，占GDP的比重为2.86%，虽然较2001年有较大提升，但距离4%的小康社会目标以及4.8%的中等收入国家水平还有较大差距（见表1）。

（资料来源：世界银行：《2000/2001年世界发展报告》，中国财政经济出版社，2001年。）

中国作为一个发展中国家，医疗改革近年来也一直处于尝试中，公共医疗支出占GDP的比重还很低，与发达国家相比还有较大差距（见表2）；而如果从公共医疗支出占财政支出的比重来看，中国以及低收入国家与发达国家的差距将更为明显（见图1）。

（资料来源：世界银行：《2000/2001年世界发展报告》，中国财政经济出版社，2001年。）

从总体上来看，高收入国家的社会保障支出要高于中低收入的国家，如1983-1993年高收入国家社会保障支出占GDP的比重为12.2%，而中低收入国家这一比重分别只有4.6%和1.3%。2001年，中等收入国家中城市化水平约为62%左右；而2006年，中国城镇人口57006万，占全国总人口比重为43.9%，社会保障支出4362亿元，占GDP的比重为2.09%。按照中国小康社会发展目标及现行态势来看，到2020年，中国城市化水平为55%-60%左右，届时，城镇人口将达到8亿左右，社会保障覆盖面也将迅速扩大，将在现有基础上至少扩大2.5-3倍左右，即社会保障支出占GDP的比重将至少达到5%以上。根据世界银行的分析要保证中国环境保护的需要，按照“中等投资方案”，环境保护投资占我国GDP的比重到2020年至少要达到1.0%；而按“高水平投资方案”，这一比重可能达到2.0%。假定中国全面小康社会环境保护按高水平投资方案计算，环境保护投资占GDP比重为2%，其中政府支出占一半，政府环境保护投资占GDP比重为1%。由于目前中国还没有达到全面小康社会水平，也没有完全达到中国收入国家的标准，根据上文的分析，我国当前乃至在全面建设小康社会中的各项社会需求指标中，公共教育支出占GDP的比重至少要达到4%，公共医疗支出占GDP的比重至少要达到3.1%，社会保障支出占GDP的比重至少要达到5%，政府环境保护投资至少要达到1%。按该指标计算，中国满足四项重点社会需求的公共支出占GDP的比重要至少达到13.1%。我们再从中国财政支出结构进行分析，中国财政支出结构主要由经济建设开支、社会文教开支、国防费开支、行政管理支出、其他支出构成。在假定国防费开支、行政管理支出、其他支出等刚性法定支出费用占GDP比重不变的情况下，即国防费依然占GDP比重1.4%，行政管理费占GDP比重依然为3.6%，其他支出占GDP比重依然为3.9%，该三项支出共占GDP比重为7.9%。将建成全面小康社会的四项重点社会公共需求指标与上面三项刚性法定支出费用相加，七项指标占GDP的21%，若将公共科技支出、公共体育支出、农业公共支出、公共基础设施等其它社会公共需求指标加上的话，建成小康社会时，中国政府公共支出占GDP的比重估计要达到30%以上。而2007年，中国财政支出占GDP的比重只有20.1%，这说明中国对于基本公共需求的支出还远远不够。

上述分析，是对我国基本公共需求从支出的角度进行了定量的说明，从定性的角度来看，基本公共需求还必须满足大众生活的基本需求。即在教育方面，要健全九年义务教育的保障机制，推动公共教育资源的均衡配置，贫困大学生能够得到适时的补助；在公共卫生和医疗服务方面，基层卫生服务要得到满足，建设城乡一体的社区卫生服务体系，能够及时解决人民群众的就医环境；文化建设方面，要能够满足广大人民的基本文化需求；社会保障方面，要建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的基本覆盖城乡居民的社会保障体系，就业服务制度也需得到完善，对于相对弱势群体的帮助能够适时适度；对于最最基本的公共安全方面，要能够保证社会的和谐稳定，对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等事件能够高效的处理。

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