我国社会保障制度改革的近期目标和任务

社会保障制度改革涉及到不同群体之间以及国家、单位和个人之间的利益调整,因而所触及的问题都是深层的。此外,计划经济时期所形成的养老、医疗等项制度,都明显地具有“高福利”的特征,福利刚性无疑会加大社会保障制度改革的难度。因此,社会保障制度改革不可能“一蹴而就”,近期改革的目标与任务应包括以下各方面。

(一)加快国有企业下岗职工基本生活保障与失业保险并轨

在经济转型时期对国有企业职工采取企业内部下岗,并由企业、社会和政府财政三方给予基本生活保障,对社会稳定有一定积极作用。但必须看到,下岗职工基本生活保障是一种特殊的保障制度,本身并不规范,在具体实施中也产生了一些问题。由于实行对下岗职工生活费用“三三”制,政府出资,必然形成对下岗的行政干预,企业用人自维以落实。许多地方用行政手段控制下岗职工比例,如要求企业下岗人数不得大于在册职工总数的10%或5%,而多数老企业的冗员大大超过这一比例。企业反映,在这种行政控制下,他们仍然难以按实际生产需要确定企业的用人数量,这样再搞3年,国有企业,特别是大中型国有企业的冗员还会大量滞留在企业内部。此外,下岗职工再就业难度大,虚假再就业现象严重。许多私营企业、三资企业招用国企下岗职工并不签订劳动合同,也不为他们缴纳社会保险费,只是作为临时劳力使用。这些人的劳动关系仍在原企业,临时劳务终止后,多数回到原企业,但被统计为实现了再就业。又由于再就业服务中心的人数由行政控制,企业只好把他们再安排回车间。也有相当一部分下岗人员,在享受基本生活保障的同时又在非公有制企业从事其他有报酬的工作,造成下岗职工基本生活保障基金流失。据北京、上海、南京、武汉等地一些行业的调查,下岗职工中隐性就业人员高达5060%.因此,尽快把下岗职工基本生活保障制度和市场经济条件下规范的失业保险制度衔接起来,是近期完善社会保障制度的重要任务。

并轨工作包括相互连接的两大部分内容:一是明确国有企业不再建立新的再就业服务中心,新的裁员也不再进入再就业服务中心,而是直接解除劳动关系,符合条件的可享受失业保险待遇;二是目前滞留在再就业服务中心的下岗职工要尽快走出中心。应当根据下岗职工的构成特点,采取不同的政策措施,促使其尽快出中心:

(1)对于已找到相对稳定工作(包括隐性就业)的下岗职工,企业负责同社会保险经办机构联系,主动为他们接续社会保险关系,以解除他们的后顾之忧。社保经办机构要同下岗职工签订协议,无论他们到哪里就业,只要按规定缴纳社会保险费,过去在国有企业的工龄都视同缴费年限,都能按规定享受社会保险待遇。

(2)对于愿意接受正规教育的下岗职工,可同他们解除劳动关系,并按照“宽进严出”的原则允许他们进入公办、民办的中等专业学校和高等院校继续学习,各科成绩合格的,准予颁发毕业证书。

(3)对于因年龄偏大、技能单一、再就业特别困难的下岗职工,可借鉴上海、北京等地的经验,或实行托底安置,或成立劳务派遣组织。

同下岗职工解除劳动关系,是整个并轨工作的重点和难点,其中涉及两个大问题:一是解除劳动关系给不给经济补偿金;二是企业如何偿还所欠所欠债务,如集资款、拖欠的工资和医疗费等。

关于第一个问题,目前政策规定不够明确,各地在具体操作过程中,有发的,也有不发的,有钱的单位发放标准比较高,从而引起攀比,甚至造成社会不稳定。下岗分流是我国特殊时期的特殊问题,这几年国家已为此投入了大量的资金。下岗职工在再就业服务中心期间,中心既要发入基本生活旨,还为其缴纳社会保险费,这些费用中由财政负担占70%;出中心后如果没有实现再就业,还要支付失业保险金;如果再支付经济补偿金,在下岗职工身上至少要花三笔钱,成本实在太高了。根据我们的调研和判断,下岗职工现在不愿意出中心,最大的问题是有后顾之忧,担心离开中心会失去社会保险,今后在养老、医疗等方面没人管。解除下岗职工的后顾之忧,关键要在接续其社会保险关系方面下功夫,扩大社会保险覆盖面,使他们无论在哪里就业,都能接上社会保险关系。

关于企业如何偿还拖欠下岗职工的债务,要加以具体分析。如果企业能正常进行生产经营活动,应自筹资金分期偿还。如果在同下岗职工解除劳动关系时,没有筹集到足够的资金,应出具具有法律效应的债权债务凭证,制定还款计划。如果企业处停产、半停产,而且不可能恢复正常生产经营活动,经政府批分辩率,可变现部分企业资产和转让土地使用权筹集资金偿还债务,或在对企业进行整体处置时一并解决。

(二)做实养老保险个人账号

最近一段时间,围绕基本养老保险个人账户问题,学术界又展开了热烈讨论,两种观点针锋相对:一种认为,个人账户在短期(比如10年)内还难以发挥作用,但从长运发展趋热分析,它能够分流政府的压力,减轻国家和企业的负担;另一种则认为,个人账户制的社会保障功能很薄弱,无助于解决人口老龄化危机,甚至扩大了老年贫富差距,也无助于降低企业和个人的缴费率,而且个人账户投资的失败将会导致社会不稳定,个人账户制不太符合中国国情,应当冻结。在讨论中,有人建议从统账结合制回到现收现付制,具体设想是:近期在以支定收的同时,多收一些钱并积累起来,用于弥补老龄化高峰期收支缺口,最终还是要回到现收现付。个人账户的功能只是作为计发养老金的依据,不必做实。

从总体上看,目前大家不赞成取消个人账户,倾向于尽快把个人账户做实。但在如何做实个人账户存在两种意见:一种建议在缩小个人账户规模的基础上做实。这个意见是由国内的政府部门及研究机构提出来的,都建议按照8%的规模做实个人账户,并完全由个人缴纳,一步到位。如果个人账户做实后,可将企业原来为个人账户缴纳的3%,调整到基本养老保险层次,把基础养老金从原来相当于社会平均工资的20%提高到30%.

另一种建议在扩大个人账户规模的基础上做实。是由国外学者提出来的,该方案同1995年国发6号文规定的统账结合实施办法之一是一致的,即个人账户规模确定为工资收入的16%,雇主和雇员各缴8%,自雇人员缴纳12%.

做实个人账户还有大、中、小三个选择:“小做实”是从2001年或2002年起,在职职工个人缴费部分全部形成个人账户“实账”:“中做实”是除了将个人缴费部分做成实账外,还要补上过去统筹基金透支的部分:“大做实”是除了“中做实”内容以外,还要把“中人”的空账也要一并做实。

我们认为,个人账户规模缩小到8%是比较现实的,近期看,个人账户做实要先把个人缴费部分做成实账,社会统筹基金与个人账户基金实行分账管理,养老金当期发放不能再透支个人账户。至于说个人账户的“欠账”(统筹基金透支部分)和“空账”(“中人”隐性债务),应放在中长期解决。

(三)建立统一的城镇职工基本养老保险制度

目前城镇的养老保险制度改革还主要局限在企业职工,国务院关于统一企业职工基本养老保险制度的决定中提到,实行企业化管理的事业单位原则上按企业养老保险制度执行,其他事业单位和所有机关的职工养老保险基本延用老办法。如何有效协调俨与机关、事业单位之间的养老保险制度,至今仍然存在两种不同意见。一种意见主张公务员和企业职工仍然分两种基本制度,事业单位分别情况向两靠;一种意见主张建立城镇职工统一的基本养老保险制度。

从市场经济的发展方向看,特别是从建立统一的劳动力市场要求出发,应当尽快改革机关、事业单位职工基本养老保险制度,使之与企业职工养老保险制度有机衔接,建立适用于所有劳动者的基本养老保险制度,以利于职工在不同用人单位之间合理流动,这是近期完善我国基本养老保险体系的重要任务。这方面,国际经验值得借鉴,如美国在1984年把过去人设的公务员养老保险制度和私营企业雇员养老保险制度合并成统一的联邦养老保险制度;日本在1986年把过去分设的公务员、私营企业雇员和个体经营者养老保险制度统一设计,建立了覆盖全体劳动者及其配偶的国民年金。

由于机关、事业单位职工与企业职工养老保险制度分设,造成机关、事业单位退休人员的待遇水平与企业退休人员的待遇水平难以衔接,一些同时参加革命工作的老同志退下来,在机关事业单位的,养老金比在企业的高一倍,引发许多不必要的社会矛盾。机关事业单位职工和企业职工养老保险制度不衔接,还在一定程度上阻碍了职工在企业与机关、事业单位之间的合进流动。况且我国国有企业职工远比美国、日本等市场经济国家国家企业的职工多,同时国有企业职工,特别是企业管理人员同机关、事业单位的人员相互流动较多更有必要在企业职工基本养老保险制度的基础上,设计覆盖城镇所有职工的基本养老保险制度。

这样的基本养老保险制度可以和现在的企业职工基本养老保险制度大致相同,只是企业缴费改为用人单位缴费。同时,在基本养老保险制度统一的前提下,则应当分开设计企业的补充养老保险和机关、事业单位的附加养老保险。企业的补充养老保险水平高低将在很大程度上取决于本企业的经济效益,而机关、事业单位的附加养老保险则不会受到效益的影响,主要由财政供款,当然个人也要缴纳一定的保费。企业化管理的自收自支事业单位完全纳入企业养老保险范围,同样也建立补充养老保险,而不是附加养老保险。机关、事业单位的这种附加保险类似日本在国民年金之上建立的公务员共济组合年金,或美国的联邦政府机构以及州政府机构建立的适用于公务员的“私人年金”。

附加养老保险(也称为职业年金)采取待遇确定型还是缴费确定型,这是目前机关事业单位职工养老保险制度改革的一个核心问题。采取待遇确定型的好处可能很多,比如,公务员退休后的职业年金是确定的,并能根据实施这项制度以后自己的工作年限和工资等因素,把未来的领取额大致算出来;各级财政不必为此安排更多的预算资金,因为在职业年金制度实施的初期,领取人数不会很多。但是,这样的制度设计是不是最优的,需要进一步研究。

公务员(包括比照公务员制度的人员)无论在职的,还是退休的,都是靠财政供养的。但是,附加养老保险采取哪种类型,从长期看,国家的责任和负担是不一样的。实行待遇确定型,财政每年为此安排多少资金,取决于以下变量:实施职业年金制度后退休的公务员人数,这些人退体前的工资水平,他们的平均余命。可以肯定地说,这些变量都会逐年增大,而不会缩小;国家的责任是无限的。但是,实行缴费确定型,财政每年为此安排多少资金是确定的,因为只需按照固定的比例为在职公务员供款,这样不仅便于预算安排,而且国家的责任也是有限的。

(四)实行养老金社会化发放

在退休人员的社会化管理方面,国务院已经明确要求各地要尽快将企业发放养老金的办法改为社会化发放,改差额拨付为全额征缴,同时积级创造条件,将退休人员的管理服务工作逐步由企业转向社会。一些城市,如大连在这方面做了积极的探索,社会保险部门已经把一些大企业集团的退休人员管理工作承担起来,不但减轻了企业的社会负担,受到企业经营者的欢迎,由于管理服务工作好,也受到退休人员的欢迎。许多退休人员反映,原来担心离开企业无依无靠,现在感到社会保险机构组织的服务更周全,而企业领导忙于生产经营,往往对退休人员问题考虑较少。在推动退休人员社会化管理方面,近期应认真做好养老金的社会化发放工作。据劳动保障部统计,1999年,全国基本养老金实行社会化发放的人数为1403万人,占离退休人员总数的47.04%,社会化发放率已达到和超过80%的省份仅有6个,还有个别省市不足10%.目前,由社保机构委托银行、邮局等社会服务机构按时足额发放养老金,条件已经成熟,只要工作到位,这项工作是有条件做好的。

(五)做好结构调整殊困难人群的最低生活保障工作

最近(文秘站:)几年,我国产业结构调整的力度很大,从纺织业的限产压锭,到煤炭企业关停并转,再到资源枯竭矿山的破产关闭。随着传统的过剩生产能力被淘汰,那些污染严重、长期亏损、资源枯竭的企业先后破产关闭,不仅一些在职职工在就业上遇到了暂时困难,而且一些退休人员因所在企业不复存在而失去了养老金来源。从目前享受低保待遇的构成看,68%属于在职职工、下岗职工、企业离退休人员的失业人员。这表明,近期城市低保工作的重点已从过去以“三无人员”为主,转向在产业结构调整过程中遇到特殊生活困难的人员为主。目前有三类特殊困难人群需要享受低保待遇:一是中央直属困难企业的在职职工和离退休人员;二是城镇集体企业的在职职工、下岗职工和离退休人员;三是中西部区的贫困居民。

做好城市特殊困难人员的低保工作,目前所遇到的问题有两个:一是资金问题。按规定低保工作实行属地管理,但一些中央直属企业职工往往不能纳入当地低保范围。中西部地区财政困难,一些地方公务员的工资都不能按时发放。二是收入界定问题。各 地在落实低保待遇时,常常为按“实际收入”还是“应得收入”进行争论。一种观点认为,无论在职的、下岗的,还是离退休的、失业的,只要他们得到的实际收入低于当地低保标准,都应享受低保待遇;另一种观点则认为,计发低保待遇应按应得收入计算,包括应得到的工资、基本生活费、养老金和失业救济金等。

我国目前正处于产业结构和所有制结构大调整的历史时期,一些城市居民在基本生活上遇到了暂时困难,保障他们的基本生活,是各级政府应尽职责。中央财政应拿出一定的资金作为调剂金,对中央直属企业较为集中的地区和财政特别困难的地区进行补助。停产多年的城镇国有、集体企业在职职工、下岗职工和离退人员,他们已经很难获得正常收入,应根据其实际收入确定是否享受低保待遇。

(六)按照统一的改革目标同步推进“保、医、药”三项改革

城镇职工基本医疗保险制度、城镇医疗机构和药品生产流通体制(简称“保、医、药”)三项改革是统一的整体,单独推进其中某项改革,都难以收到预期效果。最近,国务院已经明确提出,要按照“用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务,努力满足广大人民群众基本医疗服务的需要”的统一目标,同步推进基本医疗保险、医疗机构和药品生产流通体制改革。近期改革应以建立新型疾病风险机制和医疗卫生服务竞争机制为重点。

基本医疗保险制度要建立新型的疾病风险共担机制。其特征是基本医疗保险的投保金额比较低,能够覆盖城镇所有用人单位及其职工。根据中国的国情和实力,把医疗保险定位于保障职工的基本医疗是正确的。但是,在界定基本医疗方面,目前存在着一些认识分歧。一种意见主张依据医疗费用的多少来界定,并据此设定了医疗保险统筹基本支付的封顶线,超过封顶的医疗费,社会保险经办机构拒付。另一种意见主张按照病种而不是医疗费用的多少来界定,认为只要属于基本医疗保险范围内的病种,即使医疗费用比较高,社会保险经办机构也应支付。因为如果根据医疗费用的多少来界定基本医疗,很可能造成保了不需要保的,需要保的却保不住的局面。

改革开放以来,随着居民可支配收入的增加,职工为了健康一般都舍得花钱,大多数家庭也有了一定的支付能力。在公费医疗和劳保医疗制度改革过程中,职工最关心的主要是治疗象高血压、心脏病这样的慢性病以及癌症等大病所需的医疗费,单位或社会保险机构给报销多少。而规定超过封顶线(如当地职工年收入的4倍)的部分不予报销,影响了医疗保险对参保职工的吸引力,增大了医疗保险制度改革的阻力。

在贯彻现行医疗保险制度规定的同时,建议进一步研究按疾病模式确定基本医疗的界定。这样做的好处,一是可以克服过去,医疗费用全由公家报销所带来的种种弊端;二是可以大幅度降低医疗保险的管理成本;三是可以充分发挥基本医疗保险的功能,保障职工的基本医疗需求。也可选个别城市,探索按病种确定支付医疗统筹基金的办法。

改革放开以来,中国的医药卫生事业有较大发展,人均预期寿命延长,健康状况普遍改善。同时也应看到,医药卫生体制方面还存在一些问题,如医疗资源配置不合理、药品生产流通秩序混乱、一些医疗机构片面追求经济利益、医药费用增长过快。为解决这些问题,在建立城镇职工基本医疗保险制度的同时,必须进行医药卫生体制改革,具体措施包括:

1、引入竞争机制,提高医疗服务质量。要保障群众对医疗服务的选择权:职工可以在若干个基本医疗保险定点医疗机构选择就医,建立医疗机构之间的竞争机制;职工可以在医院购药,也可以持医生处方在若干个基本医疗保险定点药店购药,建立医院药房和社会药店之间的竞争机制。进一点的改革,将在逐步规范财政补助和调整医疗服务价格的基础上,把医院的门诊药房改为药品零售企业,打破过去医疗机构对处方用药的垄断。

2、多种形式办医,满足不同层次需求。要按照营利性与非营利性建立新的医疗机构分类管理罐,并制定不同的财税、价格政策,以满足不同人群对医疗服务的不同需求。要建立健全社区卫生服务组织、综合医院和专科医院合理分工的服务体系,形成规范的社区卫生服务组织和综合医院、专科医院双向转诊制度,更好地满足不同疾病对医疗服务的不同需求。

3、实行卫生工作全行业管理,进行医疗资源优化重组。要打破行政隶属关系和所有制界限,实施区域卫生规划,加强对卫生资源配置的宏观管理。用法律、行政、经济等手段调整和控制包括床位、人员、设备以及医疗机构在内的卫生资源存量和增量,鼓励各类医疗机构合作、合并,共建医疗服务集团。

4、推进药品生产流通体制改革,整顿药品流通秩序。要加大药品生产结构调整力度,制止低水平重复建设。规范药品供求双方的行为,进行药品集中招标采购试点。同时调整药品价格政策,降低“虚高”价格。

(七)补充保险应尽快走上发展轨道

近年来,我国在基本保险制度的改革方面有一些突破性进展,相比之下,补充保险层次的发展远远滞后。据劳动社会保障部统计,到1998年底,实行企业补充养老保险的职工不到全部职工的5%,积累基金仅64亿元。与基本养老保险已经覆盖近1.3亿职工和离退人员,累计滚存近700亿元基金相比,可以说,我国的养老保险体系中,至今仍然是国家强制型基本保险在唱独角戏。补充医疗保险的发展更为缓慢。国务院职工医疗保障制度改革试点意见要求各试点城市明确基本医疗保障的封顶线,超出封顶线以上的医疗费用要通过补充保险来解决。《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》明确指出:为了不降低对一些特定行业职工现有的医疗消费水平,在参加基本医疗保险的基础上,作为过渡措施,允许建立企业补充医疗保险。企业补充医疗保险费在工资总额4%以内的部分,从职工福利费中列支,福利费不足列支的部分,经同级财政部门核准后列入成本。实际上还很少有试点城市在发展补充医疗保险上取得成熟的经验。从全国看,补充医疗保险尚未起步。

在我国,国家虽早已明确要鼓励发展补充养老保险,但至今尚未制定相关优惠政策。近期应考虑出台税收优惠政策,如果用人单位的供款水平在工资总额5%以内的,允许其在成本中列支;职工的供款水平在本人工资收入5%以内的,可免交个人所得税。同补充养老保险相比,国家对补充医疗保险的政策支持是明确的,随着城镇职工基本医疗保险制度的建立,用人单位及其职工应充分利用优惠政策,积极参加补充医疗保险。

(八)加强社会保障的综合协调和社会监督

社会保障工作涉及的范围相当广泛,如医疗保险涉及医疗机构管理体制和药品生产流通体制,失业、养老保险标准要与最低 生活保障标准衔接,个人账户积累基金的营运管理和金融市场密切相关,补充养老保险、个人储蓄养老保险以及补充医疗保险需要商业保险业的配合,再有各项社会保障费用的管理与支出都离不开财政部门,等等。因此,在一定时期,一定范围内,一些社会保障项目的改革还需要多个部门的协调配合。国外的经验也说明社会保障事业的发展往往需要高层次的跨部门协调。如美国,社会保障署负责日常事务,但根据法律规定,还由财政部、劳工部、卫生部、社会保障署负责人和国会推选的专家学者共13个组成社会保障咨询委员会,每4年对全国的社会保障进展情况进行总结,对未来的改革提出建议,交国会研究。

中国社会保障体制改革还处在探索过程中,法律尚不健全,许多问题更需要综合配套加以解决。建议国务院组成社会保障协调机构或社会保障咨询委员会,定期对全国的社会保障体制改革状况进行全面的研究,提出和修改中长期改革目标,侧重对跨部门的社会保障问题提出综合性建议,以便各有关部门更好地协调配合,总体推进。

在社会保障管理体制方面,还有一个十分重要的问题,就是如何建立有效的监督体制。一些地方把社会保障的综合监督职能放在人大,多数地方仍然是行政部门自我监督或实际上依靠行政部门自我监督。实践证明,行政部门的自律是十分必要的,但却不是十分充分的。近年来发生的社会保障基金被挤占、挪用和滥用的问题,责任多数在行政主管部门或当地政府。借鉴国外经验,应强调有社会力量加入社会保障的监督机构,特别要发挥工会组织和企业经营者组织的作用,要有社会知名学者、专家参加。这方面,目前各地取得的经验还不足,进展还有限,需要进一步研究探索。