民族地区环保非诉执行制度实施的思考

【摘 要】民族地区大部分位于我国的生态保护区，但环境形势不容乐观。在全面加强生态审判的大背景下环保非诉执行案件的比例在大幅增长，而传统的非诉执行制度在实施中难以应对生态环境新形势的发展。

【关键词】民族地区；生态环境；非诉执行制度

一、环保非诉执行实施的背景

民族地区大部分位于我国的生态保护区，是生态环境的重要屏障，同时也是贫困最集中的地方，近年来，为片面追求经济发展，对生态保护的重视不足，生态环境的形势已经十分严峻。植被的严重破坏、荒漠化问题加重、水土流失使土地更加贫瘠，也制约了民族地区支柱产业农牧业的发展。

法律作为社会关系的调整器，需要国家通过法律授权的方式对生态秩序进行调整。长久以来涉及环境的案件“立案难、取证难、判决难、执行难”，加上司法渠道的不通畅导致大量环境纠纷越演越烈，成为了“骨头案”。在贵阳、无锡、昆明等多地设环境保护审判庭试点之后，最高人民法院为积极回应群众对环境资源司法的新期待于2014年7月3日也设立了环境资源审判庭。在全面加强生态审判工作的大背景下，环境保护法庭建立是大势所趋，急需建立环境保护审判庭的各民族自治地区也会被尽快提上日程。但常言说：“一分制定，九分执行。”对于环境非诉执行问题的研究，学界的探讨相对环境审判来说较少。

在环境保护庭的司法实践中，司法制度改革没有相应配套，许多环境法庭面临无案可审的困境。根据贵州省高级人民法院的统计，近年环境纠纷数量每年都在大幅度的增长，但真正依靠诉讼渠道解决环境问题的不到1%，环境纠纷进入诉讼程序稀少。（1）但是与此同时，环保非诉执行案件的数量却在持续增长。根据无锡市惠山区人民法院的一组数据显示，2008年至2011年，该法院共受理环保非诉执行案件90件，占所有非诉执行案件的43.7%。（2）而由于民族地区独特的经济、文化的影响，传统的环保非诉执行工作模式没有切合民族地区的特殊性，所以导致实施尤其困难。但环保非诉执行在当下的语境中具有重要性，也对在民族地区要创新非诉执行制度提出了迫切的要求。司法机构与自治地区政府环境保护的行政职能紧密配合，通过解决环境纠纷，有利维护民族地区的社会稳定和生态可持续发展。

二、环保非诉执行制度实施存在的问题

环保非诉执行是由法律所创设的一项正式制度，其立法本意在于，通过法院的司法审查，对行政机关的行政行为的合法性进行判断，保护行政相对人的合法权益；另一方面，也是以司法的方式确认合法的具体行政行为的既定效力。根据权力制衡原则，通过司法审查来平衡行政权与公民私权利的关系。

（一）申请人环保行政管理部门。在民族地区特别在县城、乡镇，街道上从事饮食服务的流动工商户较多，污水和垃圾处理非常随意，造成街道环境污染严重，很多地段到了“难以下脚”的地步，加之个体工商户流动性大，一旦执行社会反应强烈容易激发矛盾，环保部门交于法院执行既可以转移“矛盾”，又完成了执法。

（二）审查和执行人的法院。根据《行政诉讼法》第66条规定，依行政机关的申请，对未经诉讼审查的具体行政行为进行受理、审查和执行的活动。一般法院对于环保非诉案件都执行审查都是交于行政庭，但是由于环保案件的专业性、技术性较强，同时审查的标准不明确，法院仅通过程序审查和书面审查很难查明事实的真实情况，一般来说对环保行政部门提出的申请受理门槛较低，违背了司法审查的初衷，难以保障行政相对人的合法权益。审查门栏的降低，也导致法院的环保案件堆积，一些本应该由环保部门完成的都转移到了法院，造成了司法资源的严重浪费。

在审查结束后裁定强制执行，在笔者研究中发现，多数民族地区的法院都是交由法院执行局来执行，没有设立非诉执行局这样的部门，法院的执行局本身有待执行的案件量大，执行局工作人员数量有限，执行率与承办法官的绩效挂钩，加上环保类案件涉及面广、响应大涉及的人数多，执行还受到执行结案时间的限制。导致在实际的操作中执行结果不佳，标的的到位率低，通常以终止本次执行结案。在民族地区偏远村寨，很多人都会外出打工，在执行中通常会遇见“扑空”的情况，到被执行家中送达强制执行通知书时发现门窗紧闭。或者留在家中的多为老人，民族村寨的老人由于长期处于封闭的环境加之交通落后，如在贵州、广西的苗族村寨，老人听不懂也不会说全国通行的普通话只会苗语，沟通不畅也导致老人难以向家中打工的青壮年传达法院强制执行的通知，影响了执行的效果。承办法官如果对民族风俗、习惯、语言的不了解在执行中的矛盾就不能有效的化解，也会影响民族地区的安定团结。

（三）被申请的相对人。从制度实施的角度看，相对人为什么对环保局的具体行政行为既不依法请求救济，又不自动履行法律义务，是一个直接关系到制度实施的实效与成本的问题。因此，相对人的实际履行状况也应成为关注的重点。在民族地区，由于教育水平较低，法治氛围不够浓厚等原因导致相对人缺乏相应的法律知识以及民族习惯原因，如部分少数民族有打猎的传统甚至在构成违法犯罪时，对其行为触犯法律也不清楚，如非法收购、出售珍贵、濒危野生动物罪，非法狩猎罪案件。

由于经济发展的需要，大量钢铁、造纸、皮革、水泥、化工等项目的企业通过政府“招商引资”的途径被引入民族地区，经济发展方式粗放，高污染、高投入、高耗能，在加快发展中付出了较大的环境代价。在近年环保部门发挥职能对相关企业进行污染处罚中，部分企业仗着“纳税大户”的荣誉对环保部门的处罚置之不理导致大量案件进入环保非诉执行的程序。

参考文献

[1] 吕忠梅，张忠明.环保非诉执行制度实效的法社会学分析――以建设友好型社会为视角[J].理论月刊，2008（03）.

[2] 乔世明.少数民族地区生态环境法制建设研究[J].思想战线，2006（03）.

[3] 乔世明.民族自治地方资源法制研究[M].中央民族大学出版社，2008.

[4] 环境纠纷频发环保法庭却无案可审诉讼亟待改变[EB/OL].人民网，2014-10-08.

[5] 华灵芾・华茜.无锡：环保非诉追求双赢[N].人民法院报，2012-01-01.