基于“代建制”模式的公共工程审计

提要 国家要求政府投资非营利性公共工程项目实行“代建制”以来，全国各地积极推行“代建制”。本文主要按照“代建制”流程对公共工程全过程进行跟踪审计，对各阶段进行详细分析，并提出各阶段的审计内容及建议。

关键词：公共工程；代建制；审计

中图分类号：F239 文献标识码：A

引言

公共工程是政府向社会公众提供的主要公共产品，是增进社会福利所不可或缺的。政府作为公共资源的使用和管理者有责任向社会公众公布公共资源使用的效率和效果等方面的信息，采用“代建制”模式是政府投资非经营性公共工程项目的大势所趋。

一、“代建制”管理模式

1、“代建制”模式的概念。“代建制”是指通过招标等方式，由项目出资人选择专业化的项目管理单位投资人对项目招投标、勘察、设计、施工、采购和监理等建设全过程进行组织管理，项目竣工后交付使用人的项目管理方式。

2、公共工程采用“代建制”模式的优缺点。“代建制”模式促使政府投资项目“投资、建设、管理、使用”各个环节彼此分离，互相制约，克服了超投资、超规模、超标准等“三超问题”的现象，还在一定程度上阻断过去公共工程在施工招投标和采购两大环节中的腐败和不廉洁现象的发生。但是，目前“代建制”的相关配套制度还不够完善，代建单位的性质、委托方式和代建项目范围不明确，投资计划、预算申报和下达、资金拨付的渠道和程序不规范。

二、“代建制”模式的流程

“代建制”模式的基本流程如图1所示。（图1）

三、“代建制”模式下公共工程的审计及建议

根据“代建制”流程，本文主要对决策阶段、设计阶段、施工阶段和竣工验收阶段进行审计研究，并提出相关的建议。

1、决策阶段的审计及建议。决策阶段是选择和决定方案的过程，是对拟建项目的必要性和可行性进行技术经济论证后做出判断和决定的过程。政府投资公共工程要求决策阶段的可行性研究等工作须达到国家规定的要求且满足项目后续工作的需要。

该阶段审计工作的重点就是对可行性研究进行深入细致的技术经济论证，提出结论性意见和重大措施建议，为最终决策提供科学依据。

审计的目的是改变因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。

审计的主要内容：（1）市场研究，即对公共工程的市场调查和预测研究；（2）技术研究，即技术方案和建设条件研究；（3）效益研究即经济效益的研究和评价，包括投资估算和资金筹措、项目经济评价、综合评价与结论建议。

建议：审计中要注意审查：（1）可行性研究报告所依据的资料是否充分、准确，做出的结论是否客观公正；（2）可行性研究深度是否规范标准；（3）可行性研究报告是否通过必需的签证和相关审批程序。

2、设计阶段的审计及建议。设计阶段是根据批准的设计任务书，为达到规定的技术经济要求，拟定建筑、安装及设备制造等所需的规划、图纸、数据等技术文件的过程。政府部门往往缺乏专业知识和系统的管理，由代建单位对设计阶段督促和严格把关。

该阶段审计工作的重点是：检查设计方案的深度及其经济合理性和设计概算。

审计的目的是通过技术比较、经济分析，严格筛选设计和施工单位，有效地阻断政府投资项目客观存在的寻租偏好以及原体制惯性带来的行政干预。

审计的主要内容是根据设计阶段的不同特点，重点对设计方案进行评价优选和对设计概算进行审查。

建议：审计中要注意审查：（1）设计过程中是否运用了价值工程、标准化设计及限额设计来优化设计方案；（2）设计方案是否达到技术经济要求；（3）设计概算的编制依据是否合理，编制范围是否与工程内容一致，编制方法是否符合现行政策规定；（4）工程量计算是否正确；（5）各单项费用的套取是否符合相关政策法规规定；（6）总概算是否包括了从筹建到竣工投产为止的全部费用。

3、施工阶段的审计及建议。施工阶段是施工单位进行各类建筑物的建造过程，也是把设计图纸上的各种线条在指定的地点变成实物的过程。政府投资公共工程多是大型复杂项目，项目组织复杂，技术、管理难度较大，需要整体协调的工作较多。在施工阶段，由代建单位负责监督管理，势必会给政府部门节约更多的物力和精力，让政府部门能投资更多的公共工程，为社会百姓谋福利。

该阶段审计工作的重点是审查设计变更是否严格按照法律、法规执行以及施工过程中实际记录、现场签证等是否真实可靠。

审计的主要内容是对施工图预算与设计概算进行比较，调整不合理的建设标准，对设计变更，施工过程中的实际记录、现场签证等进行严格审查，防止发生违法违规现象。

建议：审计中要注意审查：（1）设计变更的合法性；（2）工程造价的详细计算；（3）施工图纸中的说明、附注，套用标准图集的细节、定额套用、费率计取要符合现行规定，材料、设备的单价确定；（4）施工图预算与设计概算比较后，及时调整不合理的建设标准，保证整个工程的和谐。

4、竣工验收阶段的审计及建议。工程竣工结算，是指施工单位按照合同规定的内容全部完成所承包的工程，经建设单位及有关部门验收合格并办理竣工验收手续后，按规定向建设单位办理工程价款的结算。

该阶段审计工作的重点是审查施工过程中所实际发生的费用是否超支，是否严格按照设计图和施工图的预算进行。

审计的目的是通过对施工单位送审结算书进行全面、系统的检查和复核，及时纠正所存在的错误和问题，使之更加合理地确定工程造价。

审计的主要内容是根据施工过程中实际记录、现场签证、设计变更及竣工图纸、预算定额、材料设备结算价格等多项资料，按规定向建设单位办理工程价款的结算。

建议：审计中要注意审查：（1）实际记录、现场签证是否真实可靠；（2）设计变更是否经过设计单位和施工单位双方同意，变更手续是否完备。

四、结语

公共工程建设规模大、工期长、项目参与者众多，代建单位在实施过程中所承担的责任也就越大。虽然我国现在采用的“代建制”能够解决许多不利影响，如防止“三超”现象的发生，有效遏制政府部门腐败事件的发生，等等，但是由于没有一个统一的法律法规，还是会滋生许多不利因素，审计单位应加大力度，严格审查并监督公共工程代建制的执行过程，使政府投资非营利性项目朝着健康的方向持续发展下去。

（作者单位：重庆大学建设管理与房地产学院）

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