对中国基层社会管理核心问题的思考

【摘要】我国基层社会管理的目标是实现对街区群众的微观服务，畅通基层诉求表达渠道是我国基层社会管理的核心问题。这意味着基层社会管理要从群众的需求入手，通过基层诉求表达渠道的制度化建设，在解决基层管理制度化问题的同时，破解“人治”，建立群众对街区社会管理者的考评机制，从而实现基层社会管理不同主体间的对话、协商与合作。

【关键词】基层社会管理 诉求表达渠道 制度化路线

基层社会管理的目标：实现对街区群众的微观服务

在西方语境中，对社会管理的探讨始终被置于“国家―社会”关系的理论脉络下。该理论以“国家”与“社会”的分离和对立为前提条件。受西方理论的影响，我国有关社会管理的研究也常被置于“国家―社会”的理论框架下。随着“社会建设”理论的提出，学者们逐渐意识到我国的“社会管理”无论在理论发展还是现实需求上都与西方语境中对“社会的管理”存在本质性的区别。正如郑杭生所说，“那种把国家与社会对立起来的观点根本不适合中国的社会建设和社区建设”，是“无根的观点”，因为它在中国社会既没有历史的根基，也没有现实的根基。①

与西方“国家―社会”理论的发展历史较长相比，我国于近些年才兴起社会建设理论。2007年，十七大报告中首次明确了社会管理的具体内容，即处理人民内部矛盾、完善制度、加强流动人口服务和管理、强化安全生产管理和监督、完善突发事件应急管理机制、健全社会治安防控体系、完善国家安全战略。2011年2月，我国政府又将社会管理的概念从注重维护社会稳定发展为“对人的管理和服务”。在这种背景下，我国政府对基层社会管理提出了具体要求，即“进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制”②。由此可见，我国社会管理理论已从宏观层面延续到微观层面。与此相呼应的是学者们对“基层社会管理”的界定主要强调三个方面内容：一是强调发挥以“社区”为主的居民自治组织在基层社会管理中的作用。二是主张扩大群众参与基层社会管理的程度，提升群众自我管理的能力和意识。三是提出建立基层社会管理的配套机制，实现基层社会管理的制度化过程。

尽管官方和学者们均对基层社会管理的内容进行了详细的探讨，但在现有的研究中，有关基层管理者对基层社会管理的分析还较为少见。与官方文件中自上而下的宏观视野、学术研究中侧重理论脉络的传承不同，基层管理者作为基层社会管理的主体，其对基层社会管理的理解和看法更为微观，也更贴近基层社会。基层社会管理工作就是为街区群众办实事、小事，而其重要程度却关乎社会稳定的大事。其服务的对象主要是街区内的弱势群体。在笔者看来，将街区内的弱势群体视为基层社会管理的主要对象符合基层社会的现实状况。这是因为弱势群体掌握的社会资本相对欠缺，其被服务的期望值和需求更高。另一方面，街区负责办理弱势群体的一切事务性工作，也加剧了他们对街区的情感依赖，进而也必然对基层社会管理提出更高的需求。可见，基层社会管理并非轰轰烈烈地做“大事”，而是围绕百姓“衣食住行”的繁琐“小事”做文章。

基层社会管理的核心问题：畅通基层诉求表达渠道

基层社会管理就是“为群众办实事”，这意味着基层社会管理要从群众的需求入手，而从为群众办实事的基础就是为其提供充分表达需求的渠道。

畅通群众诉求表达渠道首先意味着应为群众提供一个表达诉求的平台。十七大报告中就有关于基层社会管理中的群众诉求表达问题的论证，即在“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”尽管官方文件中多次强调应高度重视群众的利益诉求，但在现有的学术研究中从群众诉求表达的视角入手探讨基层社会管理问题还较为少见。笔者对此问题的思考最初受到费孝通先生晚年一篇文章的启发。费老晚年关注上海市的社区建设时曾提出：“我一直在思考的一个问题，就是如何根据群众的需要来开拓我们的社区建设事业，要看到这种家家户户共同参与社区事务，但各家各户又有不同兴趣、不同要求的发展趋势，探讨如何根据这种情况采取不同的组织形式和活动方式来满足群众的要求。”③费孝通先生所指的根据群众的需求开拓社区事业、从各居民不同的要求入手探讨社区建设的形式和方式实际上就是强调在进行社会管理中应首先倾听群众的诉求，因为只有居民自己清楚自己的愿望和要求。可见，为群众提供一个表达诉求的平台必然成为科学化基层社会管理的基础性条件。

另外，畅通基层诉求表达渠道还意味着群众及基层社会管理者可利用此渠道进行协商。在费孝通先生看来，“要想使社区建设贴近人们的实际需要，有些事务就要由居民们自己商量决定，居民自己清楚自己的愿望和要求，在这个基础上，不同居民的愿望和要求如果有差别，就可以进行协商和协调，这就自然导出了各种合作，找到合情合理的优化方案，这种大家互相协调的过程，是社区的一个‘功能’”。④换言之，基层社会管理者与群众之间也只有通过互相协商和协调，才能在此过程中形成各种形式的合作，实现政府行政管理与基层群众“自理”的互动。

之所以将基层社会管理的核心问题归为畅通基层诉求表达渠道也是中国基层社会现实的使然。我国政府始终强调社会管理应走群众路线，即为普通百姓提供表达情绪、意愿、诉求、不满的条件。尽管各地政府不断创新体制内的群众诉求表达渠道，但随着群众利益的多元化和民众表达意愿和意识的增强，基层诉求表达渠道不畅仍然存在。总体上看，导致基层诉求表达渠道不畅问题的原因十分复杂，其中由基层管理者不作为或乱作为造成的现有诉求表达渠道不畅影响最大。这主要表现为各层次、各部门间缺乏统一的领导机关，群众利益诉求被推来推去，利益诉求表达后，相关管理人员无法将其及时恢复，导致最后“不了了之”。在《关键在于落实》一文中指出，基层管理者错误的政绩观导致其追求表面政绩，搞华而不实的“形象工程”，忽略脚踏实地为群众办事。由于基层的矛盾不能化解在基层，很多发生在基层的利益矛盾纷纷向上聚集，群众寄希望于引起上层的高度重视。可见，尽管中央政府早就提出基层社会管理应尊重民意、利用民智的要求，但在基层社会管理中仍未将畅通诉求表达渠道作为核心内容，无形中积累了基层社会的矛盾。

总之，当前我国基层社会管理的核心问题是畅通群众诉求表达渠道。这一方面是中国基层社会现实使然，另一方面，通畅的诉求表达渠道还意味着群众与群众之间、群众与基层管理者之间的协商、对话及合作，而这正是实现以政府行政管理与基层群众“自理”为主的科学化基层社会管理的根本途径。

畅通基层诉求表达渠道应走制度化路线

为了将矛盾化解在基层，将畅通诉求表达渠道建设转变为基层社会管理中常态化的工作，我国基层社会管理必须走出一条基层诉求表达渠道的制度化之路。

建立起一整套完善的工作机制。具体而言包括建立基层群众诉求表达机制，进一步畅通民意表达渠道，扩大群众民意表达途径；建立利益协调机制，通过设立专职机构，统筹调动、合理配置基层资源，协调处理矛盾较为集中的棘手问题；建立矛盾调处机制，实现基层矛盾调处的日常化、经常化、规范化；建立权益保障机制，特别是围绕城市化进程中，易引起官民冲突的如征地、拆迁等突出矛盾，建立相关权益保障机制，完善法制建设，使广大基层群众保障权益有据可依；建立居民诉求调处财政预算机制，提高基层社会管理支出在公共财政支出中的比重；建立社会资源动员机制，通过捐赠、税收、奖励等环节大力推进基层社会自我管理和服务，加强非营利社会组织在基层社会管理网络格局中的管理和监督作用。

建立群众对街区社会管理者的考评机制。能否以诉求表达渠道为中心建立对街区社会管理者的考评机制。受传统思想观念的影响，当前我国基层治理还存在相当的“人治”现象，例如体现为基层社会管理的模式选择受领导个人综合素质、思想观点等的影响；基层社会管理的具体方式很难保持连续性，通常在更换基层领导后随之变化。对此，而破解“人治”就要建立群众对街区社会管理者的考评机制。换言之，基层诉求表达渠道的制度化方向并非转变群众解决实际问题的做法，而是在此基础上将“服务群众、管理干部”作为基层社会管理制度化建设的着力点，即把群众参与基层单位、基层干部的考评制度化，以这种方式改善基层“人治”的现象，避免基层社会管理者的不作为、乱作为或受其个人流动影响基层社会管理的原有模式。

（作者为中国社会科学院社会学所博士后；本文系国家社会科学基金青年项目“舆情疏导机制建构与城市基层社会管理研究”的阶段性成果，项目编号：11CSH059）

注释

①郑杭生：《社会建设和社会管理研究与中国社会学使命》，《社会学研究》，2011年第4期，第18页。

②《扎扎实实提高社会管理科学化水平 建设中国特色社会主义社会管理体系》。

③费孝通：“历史・现实・理论对上海社区建设的一点思考”，《组织与体制：上海社区发展理论研讨会会议资料汇编》，2002年，第13页。

④同上。