消防安全公共治理的软法机制创新与运用

【前言】消防安全公共治理的软法机制创新与运用由文秘帮小编整理而成，但愿对你的学习工作带来帮助。在我国，软法概念不为人熟知，研究初期就连法学理论研究和实践应用部门的法学学者也不是普遍知晓。最初研究的学者集中在国际法和行政法学领域。当前的研究较为活跃，软法概念和理论内涵逐渐成为法学研究的热点。目前而言，国内对软法的认知并未达成一致，对软法的内涵...

【摘要】我国消防安全公共治理面对的情况非常复杂，单靠硬法治理消防安全工作越来越显得力不从心，这就需要大量的软法规范予以辅助。我们应在强化依法行政手段的同时，加强软法机制的运用和调配；要积极引导公民有序参与消防安全治理进程，充分发挥消防中介组织在消防安全公共治理中的作用，以推进消防安全公共治理制度创新。

【关键词】消防安全 公共治理 软法机制 创新

当今社会，人为和自然因素导致的火灾频发，消防形势严峻，消防安全治理面临新的复杂任务倍增。然而，传统的消防安全治理过于强调单一的政府主导型管制，深度依赖具有严格法律责任的“硬法”规范，又因消防安全本身具有的隐蔽性、原因难以查明性、消防机构能力不足等因素，出现消防不“硬”的艰难困境，折射出传统管制模式的“应然”出路在于寻求新的治理路径。本文旨在探讨软法兴起的背景下消防安全公共治理机制的创新问题。

软法的概念及内涵

软法相对于硬法而言，是外来词，英文名称为soft law，意为软规则或无约束力规范。它并非传统法理学上的一种分类，而是西方国际法领域学者在国际法上提出的一个全新的概念，指国际法上的公约、指南、议定书、条约等规范性文件。近年来对软法的研究和应用延伸至公共治理领域，此外，软法还在环保、信息技术、劳工和消费者保护等领域大规模涌现。

在我国，软法概念不为人熟知，研究初期就连法学理论研究和实践应用部门的法学学者也不是普遍知晓。最初研究的学者集中在国际法和行政法学领域。当前的研究较为活跃，软法概念和理论内涵逐渐成为法学研究的热点。目前而言，国内对软法的认知并未达成一致，对软法的内涵理解分歧主要集中在软法的外延和软法的效力范围方面。

根据软法的演化与运行规律总体上可以将软法的特征做如下概括：一是软法的产生方式多样。制定软法的主体包括国家机关、政党、社会共同体组织（含中介组织在内）等，可以是权威制定主体单方面的行为，也可以是联合体成员合意、协商而制定，制定程序上较为简易、便捷、灵活，没有硬法那样严格的立法程序。二是形式多样。软法的实质是人们的行为规范、规则，多是通过倡议、鼓励、建议、期望等方式要求行为主体按一定的规范行事，达成一定的做事秩序。形式上看，软法虽然也要求有成文性，但是成文的形式极其灵活多样，诸如建议、决议、章程、纲领、原则、会议纪要、行动守则、行政指导、执法手册、标准、备忘录、指南、通讯、框架、宣言、倡议书等多种形式，不拘泥于硬性表象。三是软法的实施。如上所言，软法本身没有国家法的约束力，其实施不依赖国家强制权，而是依赖社会强制力。但是，软法本身具有实际的规范效果，这种规范效果可能是在软法规范里面规定了制裁性的内容而取得，也可能是虽没有规定制裁性的规范内容但成员能够接受并以此行为。四是软法适用范围的特殊性。有的具有普遍性，如国家法中的软法规范具有全国范围的使用普遍性，而社会共同体成员合意形成的软法则只能在社会成员内部适用，成员之外的人不受内部软法的约束。五是软法不是法院审理和裁决案件的依据。软法相互间缺乏位阶序列，虽然有界域之别，但不构成层次分明的体系，是无中心的离散的错综交汇的网络，不是法院审理裁决案件直接援引的对象。软法与国家法之间相互支持、补充，二者之间不是对立冲突的。

消防软法的内涵

消防安全涉及人民生命财产重大问题，硬法的核心地位无可否认，但是，随着社会化的进程和公民社会的兴起，单靠硬法治理消防安全工作却越来越显得力不从心，这就需要大量的软法规范予以辅助。截至2009年6月30日我国关于消防政策与法规共计54部，从消防领域的规范性法律文件和其他规范性文件的架构分析可以看出，除了国家立法机关制定的消防法律法规外，大量的规章及政府职能部门的工作意见都属于软法范围。具体包括以下方面：

第一，国家法中的柔性规范。即国家制定的消防法律法规中的柔性条款。如《消防法》第一章总则部分鼓励奖励性规范、加强消防宣传教育的倡导性规范等；又如第二章中的鼓励、引导相关单位投保公众火灾险的条款，涉及对村委会、居委会消防工作指导方面的号召性规定均为软法规范。

第二，规章类的渊源文件。依照法院审理案件所依据的文件，规章只具有参照作用，判案不能依照规章进行，据此规章应归属到软法当中。但是在涉及到消防部队战斗指令、规章等带有国家强制力性质且具有严格法律责任的规章应当归为硬法范畴。

第三，政府及其职能部门的意见、指示、指导性文件、防火命令等也属于软法范围，如1987年制定的《企业事业单位专职消防队组织条例》即为此种。

第四，消防领域的社会组织制定的章程、规约、规则、原则等。如消防协会制定的自律性质的章程、消防产品标准等。还有如消防中介组织制定的一些原则性的技术规范等。

可以看出，虽然硬法在消防安全管理中居于核心和主导地位，然而，软法在消防安全管理领域所占的比例并不低，软法与硬法一道构成消防安全管理与执法的有机整体，相互之间起着互为补充的作用。

软法机制在消防安全公共治理中的运用

软法作为自我规制和具有外在实际效力的行为规范要真正起作用，必须整合形成一套有效的软法机制方可为之。软法不等于软法机制。软法机制是指通过自律和他律相结合的规制方式而不是通过国家强制力而规范人们的行为，调整社会关系的现代社会公共治理创新。软法机制是由软法规范和软法在实践中有效运行的有机过程，是各种主体力量的相互博弈活动，是动态的。软法机制所关注的是法与社会关系之间的有机支持关系；硬法的着眼点在于法与国家权力之间的关系。

在我国，消防安全的治理面对的情况是非常复杂的，政府应在强化严格依法行政的同时，加强软法机制的运用和调配。软法在现代社会公共治理中的作用主要表现在适应现代民主政治、市场经济、消防安全的实际等需要，以及为公众参与消防安全管理服务提供法制保障。公共治理的原则要求优先采纳软法手段。

消防安全公共治理制度创新

完善软法机制，推进消防安全公共治理制度创新，可从以下方面入手：

第一，转变思想观念，树立软法机制意识，充分认识到软法机制在消防安全公共治理中的作用。当前，消防领域对消防软法及软法机制的研究还比较薄弱，应转变观念，加强软法的研究和应用，完善软法机制，以此推动行政管理模式的转换和消防执法监督中的纠纷解决机制的创新，使之成为与硬法并举的重要治理手段。同时，要充分认识到，软法和治理模式在很多方面是同构同质的，公共治理主要是软法治理。从规范依据看，公共治理时代主要是软法时代。

第二，推进社会有序参与，形成治理多元主体。政府要树立柔性执法理念，积极引导公民有序参与消防安全治理进程。在相关的法律法规的制定过程中广泛听取民意，制定符合时展要求的法律法规。根据新消防法的精神，按照政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的原则实行消防安全责任制，建立健全社会化的消防工作网络。政府要积极创造条件切实让公民参与到实际消防工作中去，发挥相应作用。“在新形势下，要认真研究如何建设志愿消防队伍，提升各种组织志愿消防者的应急和消防能力……积极支持扶助消防安全公民团体建设。政府可以通过地界外包契约等方式委托民间消防队提供服务，并通过政府监管责任的规定，保障消防服务民营化的顺利推行”①。

第三，构建科学可行的软法体系。政府要积极引导社会力量根据消防实践需要，制定灵活的各类软法规范，包括但不限于诸如行业准则、产品标准、自律性的约束章程等。关键问题在于要切实反映消防安全公共治理的实际需要和消防发展的内在规律，能够解决消防安全治理的关键问题，有针对性、前瞻性和可操作性，能够起到相应的效果，不能任意设定。

第四，充分发挥消防中介组织在消防安全公共治理中的作用。目前消防中介组织在消防安全治理中发挥越来越重要的作用。消防中介组织涉及消防咨询、消防鉴定、消防抢险救援、消防社会救助、消防设施设备的维修与保养、消防服务、消防技术研发、消防火灾原因分析等多个领域。整体而言，我国消防中介组织还处于发育阶段，还有较大的增长空间，因此，消防中介组织自身的规范性建设和相应作用的进一步发挥仍然需要政府及社会提供良好平台。为此，要在消防中介组织的设立审批、运行管理监督、资金支持、业务发展、人力资源开发合作等方面给予大力支持和鼓励。

第五，加强消防安全公共治理的行政指导，减弱行政强制和行政处罚。客观上讲，目前我国公共场所、社区等消防重点领域存在大量消防安全问题，面对如此的高度风险，要求政府消防监管部门加强柔性指导，按照新消防法的精神实质，切实做到预防在先、指导全程。在消防安全监管过程中，应减少行政命令和指令性计划，大力推进消防行政合同制度。可通过先对话、协商，再签订消防合同、协议、承诺书、责任书等，积极开发社会力量参与消防安全公共治理过程，激发公众关注和参与消防的积极性。

（作者单位：昆明学院）

注释

①姜明安：“完善软法机制，推进社会公共治理创新”，《中国法学》，2010年第5期。