浅析救灾过程中的非政府组织

中图分类号:D601 文献标识:A 文章编号:1009-4202(2010)09-200-02

摘 要 近年来,我国频发重大自然灾害,在救灾过程中仅仅依靠政府的力量是不够的,还应该充分发挥非政府组织的作用。本文以“汶川大地震”为例首先概述了非政府组织的概况,其次说明了非政府组织在救灾中的作用,接着提出了非政府组织在救灾中存在的问题,最后根据问题提出了一些对策。

关键词 非政府组织 社会救助 权利保障

近年来我国自然灾害频发,如2008年初的南方暴雪灾害,2008年5月12日的“汶川大地震”,2010年4月14日的青海玉树地震灾害等都给人民的生命财产造成了巨大损失,在这些重大的自然灾害面前,除了政府的力量和群众自救,非政府组织也发挥了巨大的作用。那究竟什么是非政府组织呢?

非政府组织(NGO,即Non-Governmental Organization),意指政府以外的社会组织,一般并不包括企业。与其大体相同的称谓还有非营利组织(NPO,即Non-Profitable Organization)。“非政府组织”和“非营利组织”虽然界定的角度不相同,前者强调同具有强制力的政府的区别,后者侧重于同非公益企业的区别,但是范围大体相同。如果将政府组织认为是第一部门(公共部门),企业是第二部门(私人部门),非政府组织或者非营利组织其实也就是近年来比较热门的所谓“第三部门”,还有的将其称为 “民间组织”。根据通用的标准,一般认为非政府组织有六个特性,即正规性、民间性 、非营利性、自治性、志愿性和公益性。非政府组织在治安管理、环境卫生、社会福利、计划生育、慈善事业、信息提供、社区服务、特殊人群的教育、老年人照顾、学术研究、文化发展等多项社会管理职能方面起着极其重要的作用。根据民政部门《2008年民政事业发展统计报告》的数据,2008年在我国登记的各类非政府组织共有23万个,比上一年增长了8.5%。

一、非政府组织在救灾中的作用

(一)积极救援作用

非政府组织以极大的热情投入到抗震救灾和灾后重建中去。比如,被誉为“中国首善”的陈光标率领中国首支自发抗震救灾队伍,由60台挖掘机等大型工程机械组成的抢险突击队抵达绵阳、北川一带,展开了大规模救灾行动。自然之友、绿色和平、绿家园志愿者等在地震次日联合发起“小行动+许多人=大不同”的抗震救灾行动,号召公众“有钱出钱,有力出力”,为灾区人民提供帐篷、手动发电装置、常规药品等物品,一天之内便有来自北京、云南、贵州、广西等地的近30家民间组织加入。南都公益基金会发出“中国民间组织抗震救灾行动联合声明邀请函”,号召大家抗震救灾、十万火急、万众一心、众志成城。在这次救灾行动中,中国政府没有感到形单影只,因为非政府组织的行动无论是在声势还是在实效上,都形成了对政府的有力支援。

(二)社会宣传作用

非政府组织是救灾减灾信息重要的社会宣传渠道,及时有效灾情及前线情况,能有效整合民间组织救灾力量资源,这也是减轻灾害损失的关键因素。“汶川地震”发生后,在数家机构的倡议下,全国数十家草根公益组织共同组成松散型的民间团体震灾援助行动小组,并成立“5•12民间救助服务中心”和“社会组织救灾信息服务中心”等门户网站以及“民间组织救灾特刊”一些电子刊物,为NGO和志愿者有序参与四川的抗震救灾活动提供救助信息服务。非政府组织数量庞大、扎根于社会基层、扎根于某些特定人群、成为对灾民和自身在抗灾过程中如何防震减灾等知识宣传重要的渠道。陕西省妇联研究室及红凤工程志愿者协会组织编印了《地震自救知识手册》、《地震救护人员手册》等刊物,对灾民更深一步了解如何防灾和抗灾起到了很好的效果。

(三)社会监督作用

非政府组织对于政府救灾政策的实施起了协助和监督作用。非政府组织由于同受灾群众保持密切的关系,可以作为传达民情的重要渠道,反映灾民的愿望和意见,影响政府政策和计划以使其更适合灾民的需要。非政府组织参与整个救灾过程,通过各种大众传媒对救灾的实施情况进行报道,对政府有关工作计划的实施能起到监督作用,从而保证了救灾计划的有效落实。

二、非政府组织参与救灾存在的问题

在我国,非政府组织参与灾害救助工作还处于初期阶段,存在较多问题,主要表现在四个方面:

(一)非政府组织志愿者的合法权利缺乏保障

志愿者群体为社会做出了贡献,自身的正当权益理应受到法律保护。但我国法律并未对非政府组织,志愿者以及志愿服务对象之间权利与义务关系做出明确规定,志愿者维权处于一个尴尬境地。2008年6月,某志愿者在为四川灾区运送捐赠物资途中发生意外,需要巨额的医疗费用,却被告知因为缺乏相关规定而不能得到民政部门的补助。随着建设公民社会的推进以及民众参与志愿活动热情提高,在未来的救灾工作中志愿者权益保护问题将会更突出,不利于形成科学合理的灾害救助制度。

(二)非政府组织救援活动缺乏组织管理

救灾工作是一个系统工程,需要科学的计划和有效的管理。而大量非政府组织缺乏对救灾活动有效的管理,救灾工作存在混乱无序的现象。例如,在灾区人民心理救助方面,一些非专业的非政府组织和志愿者盲目参与心理干预,由于缺乏相关的专业技能,心理干预并没有取得应有的积极效果。甚至还有部分非政府组织的志愿者打着“公益”旗号谋取私人利益。在成都NGO备灾中心就出现了个别志愿者借工作之利侵吞救灾物资的现象,在社会中造成了极坏的影响。救援活动缺乏管理,一方面,造成了社会资源的浪费,降低了救灾工作的效率;另一方面,损害了非政府组织在社会民众中的形象。

(三)非政府组织社会影响力较弱

我国非政府组织大多处于初期的发展阶段,能够动用社会资源很少,社会影响力较弱,限制了非政府组织救助活动的开展。在这次地震救灾工作中,兴起了一批“草根NGO”组织,由于缺乏多样化的资金筹措手段,非政府组织往往预算不足,甚至出现了志愿者“自掏腰包”,用自己的积蓄作为救援活动经费的现象。从长远看,这种现象阻碍了非政府组织发展壮大,不利于形成非政府组织参与灾害救助的良性循环制度。非政府组织社会影响力较弱还表现在其缺乏广泛的,深层次的社会认同。在发生公共危机时,多数民众捐款首先考虑的是政府部门而不是非政府组织。民众对于非政府组织能否把募捐到的资金真正用于救灾工作中也存有质疑。

(四)非政府组织成员业务素质较低

“汶川大地震”发生后,人们参与志愿服务活动的热情空前高涨。一些志愿者在没有做好充分的计划和准备的基础上,盲目参加救援行动,结果不仅不能有效开展救援,甚至连自身安全都成为了问题,一定程度上影响了灾害救助工作的有效开展,以至于四川省政府相关部门发出公告“劝退”志愿者,呼吁没有专业救援特长的志愿者不要盲目前往灾区。

三、促进救灾中非政府组织发挥作用的对策

(一)立法机关应该加快制定相关法律法规

首先,明确非政府组织在灾害救助中的地位和角色,完善其参与灾害救助的法律依据,并依法加强对非政府组织管理。其次,规定志愿者在实施志愿服务过程中的权利和义务,保护志愿者合法权利,建立志愿者维权机制。法律的制定将使更多的人在思想上接受志愿服务的观念,对于进一步推进非政府组织的志愿服务制度建设具有重要意义。

(二)改革社团登记管理制度

打破非政府组织双重管理的局面,适当放宽参与志愿服务的非政府组织注册登记条件,降低登记门槛,促进非政府组织法制化进程。对涉及到社会福利、社会救助慈善类的组织,民政部可以作为他的业务主管,在登记注册方面尽可能简化手续,在他们成立初期还要给予必要的扶持和支持。深圳市在修改社会团体登记条例的试点工作中,就简化了慈善类、公益类、社会服务类组织的登记注册手续,同时规定凡是民间组织能够从事的社会服务,政府不再举办,以促进非政府组织发展。

(三)完善激励机制与监督机制

首先,政府应该建立全国统一的志愿者管理体系,组织相应的培训和资格认定,完善志愿服务登记备案制度。同时设立专门的机构对非政府组织进行管理,改变“重登记,轻管理”的现象。可以考虑在现行的民政部门民间组织管理系统基础上,筹建一个独立于民政部门之外,直接隶属于国务院的民间组织监管委员会。其次,在加强对非政府组织的监督管理基础上,建立志愿服务活动的反馈系统,采用科学合理的测评手段评价非政府组织及其工作,并对优秀的非政府组织、突出的志愿者予以荣誉上以及物质上的肯定。

(四)建立合作与互信机制

政府与非政府组织应充分分享和交流信息,加强沟通,扩大互信,相互取长补短,形成良好的合作氛围。首先,政府应转变观念,正确认识非政府组织参与灾害救助的必要性,为非政府组织开展救灾活动提供支持和便利。同时,非政府组织也应该积极了解救灾工作的需要,积极配合政府对救灾工作进行有益补充,主动向政府主管部门汇报工作进度,努力争取政府部门的信任。其次,加强与国际、国内相关组织的交流与合作,借鉴其他成功志愿者组织先进的管理经验和组织体系,提高自身综合服务能力。

(五)加强自身制度建设

提高志愿服务水平非政府组织需要建立科学的制度体系。目前对于非政府组织参与灾害救助影响较大的制度主要有四个方面:首先,健全财务管理制度,制定严格的经费管理程序,对经费使用情况进行公示,提高资金使用的透明度,加强民众对非政府组织的认同。其次,建立培训制度,通过专业培训使志愿者具有一定的专业知识和技能,提高志愿者对于志愿服务工作的认识,端正志愿服务动机,培养志愿者正确的志愿服务态度。再次,建立多样化筹资制度。争取企业的赞助和支持;向基金会申请专项活动支持;向社会民众募集善款;还可以考虑有限的商业化运营以获得活动经费。最后,完善监督反馈机制。对参与灾害救助中效果进行评估,积极对救援活动进行总结和反思。

参考文献:

[1]廖云芬,杨国栋.关于非政府组织有效参与灾后重建的思考.决策与信息(财经观察).2008(9).

[2]汪莉.非政府组织发展困境的制度性因素分析及制度重构.中国行政管理.2009(2).

[3]王名.改革民间组织双重管理体制的分析和建议.中国行政管理.2007(4).

[4]杨庆.浅谈非政府组织在抗震救灾中的作为――以"5•12"四川地震为例.今日南国(理论创新版).2008(6).

[5]南文卓.中国非政府组织发展新环境中的角色分析――以汶川大地震为例.经营管理者.2008(12).