完善我国住房保障制度的对策分析

摘 要：我国目前已经初步形成了以经济适用房制度、廉租房制度、公租房制度以及住房公积金制度为主体的住房保障体系。但是，由于我国住房保障制度起步较晚，住房保障体系尚不完善，在实施过程中还存在很多问题和不足。目前，解决问题的关键在于强化政府主导职能，以公租房、廉租房为主完善住房保障体系，切实解决中低收入群体的住房问题。

关键词： 经济适用房；廉租房；公租房

中图分类号：F293.31 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2011）35-0093-02

住房不同于一般的消费品，因其产业链辐射广、影响深，一直是经济的晴雨表。同时，它又是老百姓的生活必需品。即便是在西方市场经济发达国家，也都把保障公民尤其是中低收入公民的基本居住条件作为政府基本职能。笔者认为，我国住房保障制度改革和完善的关键在于进一步转变政府观念，强化政府在住房保障领域的主导与核心作用，依托政府公共财政，凸显作为生活必需品（而不是奢侈品）的住房的社会保障功能。

一、我国现行住房保障模式

自1980年邓小平同志提出出售公房、调整租金、提倡个人建房买房的改革总体设想后，我国城镇住房制度的改革逐步展开。伴随着房地产市场化，城镇住房供应正从单一的政府保障向市场供应与政府保障并重过渡。经过多年发展，我国目前已经初步构建了以经济适用房制度、廉租房制度、公租房制度以及住房公积金制度为主要内容的住房保障体系。

1.经济适用房制度

1994年，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号），首次提出建立以中低收入家庭为对象、具有保障性质的经济适用住房供应体系。至2010年颁布《住房和城乡建设部关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》（建保[2010]59号），经济适用房制度在土地供应、供应对象和享受者范围等不断调整完善。所谓经济适用住房制度，是指政府组织房地产开发企业或集资建房单位建造，通过给予价格优惠，限定户型面积，按照一定的标准建设，以微利向城镇收入偏低、住房困难的家庭出售住房的保障制度。在运作机制上，经济适用房主要通过土地划拨、减免开发税费等方式降低开发成本，同时根据成本限定价格和利润，使其价格远远低于市场上商品房的销售价格，满足中低收入家庭的需求。援助对象是那些没有足够能力自行解决住房问题的中低收入家庭。

2．廉租房制度

廉租房制度是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。其保障对象主要是那些没有能力自行解决住房问题的家庭或群体，分配形式以租金补贴为主，实物配租和租金减免为辅。可以说是住房保障的最后一道防线。1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）首次提出建立廉租住房制度。至2010年《中华人民共和国住房和城乡建设部关于加强廉租住房管理有关问题的通知》，该制度逐步严格建设和准入管理，不断强化租赁管理和服务、落实监管责任，力求确保廉租房制度的有效推进和公平公正。廉租房制度是解决最底层城镇居民住房问题的最有效的常规性手段。

3．公租房制度

公共租赁房屋制度是指由政府或公共机构所有，用低于市场价或承租者承受起的价格，向新就业职工及外来务工者出租，以解决新就业职工等“夹心层”群体住房困难的制度。主要对象包括一些新的大学毕业生以及从外地迁移到城市工作的群体。具有临时性和救济救困的目的。公租房制度在我国刚刚起步，需要随着制度的实施以及社会的发展逐步完善。

二、现有住房保障制度存在的问题

随着城市化的快速发展以及居民收入差距的不断拉大，现有的住房保障制度在保障范围、法律保护及运作过程等方面仍存在颇多问题，亟待完善解决。

1．地方政府推进住房保障制度动力不足

目前，国家对地方政府的考核体系中，缺乏对民生方面的量化考核，致使各地方政府缺乏住房保障财政支持动力。当前，出让土地收入实际上已经成为地方政府的第二财政，而用于保障住房的土地是划拨而不是出让，保障性住房的供应量又与当地房价成反比，高保障对GDP财政贡献有限，致使地方政府在获益狭小的保障性住房建设中缺乏积极性。据统计，近几年各地方政府经济适用住房建设投资规模及供应总量持续下降，占房地产投资开发比重平均仅维系在4%~6%之间。

2．资金来源单一，缺乏稳定的资金渠道

保障性住房投资需要由地方政府财政“买单”，保障性住房的总量越大，政府的负担就越重，地方政府缺乏资金来源渠道，没有积极性也没有能力来承担，特别是财力薄弱地区住房保障资金严重不足。按照廉租房管理办法，廉租房的资金来源要以财政公共预算资金为主，要求地方政府将土地出让净收益的一定比例用于廉租房建设。但是大多数城市都没有执行这些政策，只是依靠住房公积金的增值收益和公房售房款的余额部分作为资金来源主渠道，只有少数城市建立了制度性财政资金供应计划，资金供应没有长效保障机制。

3．住房保障缺乏法律支持

目前我国尚未建立住房保障法律体系，保障政策多以红头文件方式下发，其权威性和严肃性不足，导致执行中随意性较强，缺乏法律约束力。已出台的规章、办法只停留在短期的政策层面，无法长期有效地解决低收入家庭的住房保障问题。由于缺乏相关法律的约束，在现行考核制度下，地方政府只会将有限的土地资源尽可能地用于商业开发，将有限的财政收入投入到各种形象工程和高收益项目， 而忽视保障性住房的建设。所以，我国急需制定出符合我国国情的住房保障法，来确保我国住房保障制度的顺利运行。

4．保障对象界定宽泛且覆盖面窄

三类住房制度有其各自的保障范围和对象，而在当前我国要界定哪些家庭符合某类住房保障条件却十分困难，在执行过程中留下了明显的政策漏洞，无法限制高收入者购买此类住房，背离了政府保障性住房的初衷。特别是经济适用房在开发建设及销售等环节都缺乏严格控制和有效监管，在销售过程中，更无法分辨符合标准的真正的保障对象，也无法确保开发商严格按照规定审核申请对象。在制度覆盖面方面，三大保障制度实质仅覆盖城镇部分居民、农村困难家庭及进城务工的农民工及其家庭的住房保障为列入三大体系保障范围。

三、完善住房保障的几点建议

1．强化政府主导职能，加快住房保障的立法进程

地方政府必须从思想上高度重视住房保障问题，不能只看到高房价带来的经济利益，还要看到高房价带来的社会问题。不仅要把住房建设作为经济建设的一个重要组成部分，更要把它作为民生政策的重要方面加以安排。政府作为公共物品的提供者和经济的宏观调控者，必须作为构建住房保障体系的主体，承担起实现居者有其屋，促进社会全面发展的职责。因此，各级政府应当进一步提高对住房问题的认识，明确政府在住房保障方面的职责，加大财政投入力度，切实解决中低收入家庭的住房问题。

必须加快住房保障的立法进程，完善我国住房保障法律体系。应及早制定符合我国国情的住房保障法，建立独立住房保障机构，进一步明确住房保障对象，制定保障标准，确定资金来源，同时要明确中央和地方以及住房保障机构的权责划分，制定对违法行为的惩处办法，使我国的住房保障制度有法可依。

2．着重大力发展公租房和廉租房

目前，我国城镇居民收入的增长速度已远远落后于住房价格的增长速度，无力购买住房的群体数量极为庞大，特别是刚步入社会的新增就业人口和非城镇人口，这部分人有强烈的住房需求但又不符合经济适用房的保障条件，又无积蓄付数额巨大的首付，他们已经成为我国急需解决住房问题的主要群体。因此，笔者认为当前目前我国保障住房，应以公租房和廉租房的建设为主，辅以经济适用房供应。具体实施过程中，公租房和廉租房的建设标准应该有所差别，以满足不同收入者、不同家庭结构对住房条件的需求。公租房和廉租房为主只是针对我国现时住房问题的解决办法，从长远来看，在保障房供应量充足、房地产市场更加规范、住房问题得以缓解后，必须要与市场接轨，以减轻政府压力。

3．完善土地政策，稳定保障性住房的土地供应

从国际经验看，政府除可以通过信贷、补贴和资本市场对居民提供住房支持外，有些政府掌握部分土地的国家，还通过低价转让土地，降低土地成本，调控住房价格，使中低收入群体买得起住、得起房。中国应不断完善土地政策，转变土地转让是地方财政重要收入来源的局面。促进各级地方政府在年度土地供应计划中，优先保证保障性住房的土地供给。安排中低价位、中小户型普通住房的土地供应，从房屋开发上保障对中低收入群体住房的分类供应；在空间布局上，避免集中建廉租房，而应合理在商品房中配建， 防止出现“贫民”聚集的现象，也防止将廉租住房集中建在偏远地区，增大低收入家庭的居住和交通成本。

4．以财政资金为主，多渠道筹集住房保障资金

财政支付能力是保持住房保障制度可持续性运行的基础性因素，很大程度上决定着住房保障制度运行的效果。要使住房保障体制的运行具有可持续性，必须切实将住房保障资金列入政府财政预算内，并确定合适比例。近期应监督落实“地方土地出让净收益的一定比例（不低于10%）用于廉租住房建设”的政策要求。今后则应通过财税体制改革和政府预算制度调整，明确住房保障支出在中央和地方财政中的固定渠道和相对稳定比例，逐步减少住房保障资金直接来源于土地出让收益的比例。此外，应该探索金融创新为住房保障提供资金渠道。例如，采用房地产投资信托基金的方式，集合社会闲散资金，为廉租房和租赁型住房提供长期性资金支持。

住房保障制度是社会保障体系的一个重要组成部分，建立完善的住房保障体系，应凸显政府的主体地位和主导职能，它是一个庞大的系统工程，也是一项漫长的工程，必须在实践中寻求自身的完善与发展。

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