建立健全山林权属纠纷调处机制问题研究

摘 要：山林权属纠纷案件是我国南方少数几个省区存在的民事纠纷，在北方国有大型林区山林权属纠纷较少，各省区处理山林权属纠纷调处机构极不规范，机构设置五花八门。近年来，随着社会各项改革的深入，各种利益格局发生巨大变化，山林权属纠纷调处已经成为影响林区社会稳定的一个重要因素，积极探索山林纠纷调处新机制、新办法，为化解现实中的各种矛盾纠纷，对维护林区稳定、构建和谐社会、建设平安、生态的社会环境具有重要的意义。

关键词：建立；健全；山林纠纷；调处机制；研究

中图分类号：F326.2 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20161032066

引言

近几年，广西着力打造林业强区和生态文明示范区，积极探索山林纠纷调处新机制、新办法，形成一套科学实用的纠纷调处机制，为化解现实中的各种矛盾纠纷，对维护林区稳定、构建和谐社会、建设平安广西、生态广西、营造良好的社会环境具有重要的意义。

1 建立健全山林权属纠纷调处机制的重要性和必要性

1.1 山林权属纠纷的含义

山林权属纠纷是指林地、林木权属的争执。林木权属是指林木所有权；林地权属又分为林地所有权和使用权。根据《宪法》、《森林法》规定，林地归国家或者集体所有[1]，林权制度改革后部分林地权属落到林农户主，而对于林木所有权，国家、集体、社会团体、公民个人都可拥有。

1.2 建立健全山林权属纠纷调处机制的重要性和必要性

山林权属纠纷的发生，常常导致对争议地林木的乱砍滥伐行为，严重破坏了森林资源，扰乱了林业正常经营管理程序。如果调处工作不及时或调处不当，就会造成异常的上访事件，严重妨碍政府机关的工作，损害政府的形象和声誉。只有依法、及时、有效地进行调处，确保林区和谐稳定，稳定，才能有力地促进广西林业的快速、健康发展[2]。

建立健全山林权属纠纷调处工作机制，有利于充分发挥各相关部门的职能优势，化解各种矛盾，维护社会和谐稳定。通过建立健全山林权属纠纷调处工作机制，形成相互协调、分级负责、上下联动、齐抓共管的矛盾纠纷调处机制，及时有效的把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态，有利于巩固和深化调处工作的经验和成果，加强调处组织机构、队伍和制度的规范化、信息化的建设，对维护社会稳定，建设富裕、文明和谐新广西具有十分重要的意义。

2 山林纠纷现状及调处存在主要困难

2.1 广西山林纠纷现状

广西是南方林业大区，历有八分山水一分田的说法。周边与多个兄弟省接壤，区内林区村屯交错复杂。国有林场中由于80年放《山界林权证》时，时间紧、任务重，出现了很多重发、漏发、错发现象，而近年进行的集体林权制度改革也存在部分林地权属争议缓发证现象。但随着经济社会的发展，特别是近几年广西林业的大发展，林地上林木价值不断提高，而现实中，证件不齐、证件不全等造成权属不清、界限不明，导致纠纷发生；同时随着城市建设的不断扩张，城镇建设等用地的需要，城镇周边林地价值倍增，这些土地也成为村屯集体争夺的焦点。

2.2 山林纠纷调处存在主要困难

2.2.1 历时久远，取证困难大

由于过去政府对土地管理工作的粗放，确定权属界限是经常采取“指手为界”的口头方式，很少采取文字依据发放林权证书[3]，有的在发放山界林权证书时为及时完成任务根本就未走界，更有甚者直接发放空白证书由村民自己填写。因时间久远，资料保存不全，并且涉及的山林林地面积大，在调处纠纷案件时取证十分困难。

2.2.2 主体为群众，调处困难

目前山林纠纷大多为村屯与村屯之间，村屯与国有林场之间的纠纷。纠纷主体基本都涉及村民，人员多、文化素质参差不齐，很多纠纷往往调查人员刚刚介入就遭到村民围攻，有的甚至集体上访，无端生事，扩大事态，给政府施压，影响了社会安定，阻碍了纠纷的正常调处。

2.2.3 职能部门机构不完整，调处工作业务滞后

广西各级政府纠纷调处机构设置不一，有的挂在法制办，有的挂在司法局，有的挂在政府办，且人员编制和配备极不完整，很多都为临时性人员，造成调处人员工作积极性不高，调处人员的流动性大也造成部分人员业务水平不高。长期以来，广西对山林纠纷调处人员的业务培训从未系统的进行培训[4]，再加上案件多人员少，调处人员自学不够，造成调处队伍整体素质跟不上调处工作需要。同时，随着案件的增多，原纳入财政的办案经费严重不足，造成办案经费缺口巨大，直接影响调处工作的正常开展。

3 建立健全山林权属纠纷调处新机制

3.1 整合部门调处职能，建立健全调处工作机构

土地权属纠纷调处工作，涉及面广，情况复杂，必须在党委统一领导下，层层落实责任，才能抓好。修订后《调处条例》规定了土地、林业、水利行政主管部门调解土地、山林、水利权属纠纷工作职责，县级以上人民政府设立的权属纠纷调处机构组织协调、督促指导权属纠纷调处工作[5]。几年来，工作实践证明，这样的工作格局缺乏调处工作的统筹性、权威性，比如，有些权属纠纷是综合性的，只靠单个部门往往很难处理；又如各地的调处部门设置不统一，有的与法制部门合署办公，有的挂靠司法行政部门，有的挂靠政法委，这样在调处工作中， 往往遇到人力不够的问题。因此， 明确规定政府和调处机构职责、权利，才能确保调处机构工作能顺利开展。

3.2 完善建立健全纠纷调处运行机制

3.2.1 预防机制

各级调处机构要加大普法宣传力度，增强群众守法意识和辨别是非能力，减少纠纷发生，同时要及时掌握信息，一旦有苗头要及时进场开展工作，进行解释、劝阻，将可能形成的矛盾化解。各级调处工作机构在重大节日、重要活动和敏感时期要实行值班和“零报告”制度。

3.2.2 排查机制

建立山林纠纷定期排查制度，各级调处工作机构要采取定时、定人、定点、定责的办法，开展专项排查。定期将矛盾纠纷的种类、特点、群众关心的热点和难点，以及涉及到稳定工作等方面的信息及时上报到当地党委政府联席办、维稳办、群众工作部和调处工作领导小组。同时，各级调处工作机构建立矛盾纠纷档案，按纠纷性质和轻重缓急进行梳理分类。

3.2.3 调处机制

分类调处机制。对属民间（民事）纠纷的，由各人民调解组织负责调解；对属于山林的，按照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定调处；对属于各种社会矛盾化解的，则按“谁主管，谁负责”的原则[6]，由主管部门或单位牵头组织化解；分级调处机制。严格按照“属地管理”的原则，一般矛盾纠纷由村委会依法调处，疑难矛盾纠纷由乡镇（街道）调委会及时依法调处；跨乡镇、跨县和影响较大的重大疑难矛盾纠纷，由市、各县（市、区）相关部门依法调处。

3.3 创新调处方式方法

3.3.1 围绕中心，服务大局，正确处理改革发展稳定的关系

正确处理群体性、突发性事件。在当今社会诸多矛盾纠纷中，由于一些矛盾纠纷得不到及时化解，容易引发群体性、突发性事件。如何处置好这些事件，各级调处机构和政府要以高度的责任感和强烈的政治感对群众开展说服教育工作，不回避、不推诿，靠前指挥，积极主动的化解矛盾、控制局面，平息事态，防止事态的扩大，切实维护人民群众生命财产的安全；认真落实工作制度，实行联席会制度[7]，做好重大问题及积案的排查处理，切实畅通渠道，杜绝因山林权属纠纷集体越级进上访事件的发生；加强法制宣传，依法行政。加大对群众的法制宣传力度，让广大群众知法、懂法；同时加大干部职工法律培训力度，提高干部的的法制观念和法律意识，确保依法行政。

3.3.2 建立联席会议制度，创建调处平台

部分涉及不同行政区域的山林纠纷，单方面无法调处，必须两地调处机构相互协调、沟通才能解决。两地建立联席会议制度，利用联席会议这一平台相互交流信息和协商，从而有效的进行跨行政区域的纠纷调处。

3.3.3 创新工作思路，谋求发展共赢。

由于历史原因，广西地区许多《山界林权证》表述模糊不清，界限不明，特别是跨省、跨市的山林权属因当时各地证件不一，纠纷更难以调处。在建立联席制度的基础上，创新工作思路，在不能清晰确权的情况下，双方不妨搁置争议，采取求同存异、互谅互让、共同开发、资源共享的方法妥善解决。比如来宾武宣县三里镇下江村与贵港桂平金田林场的跨市山林权属纠纷，贵港市和来宾市按照“林地共有、共同开发，利益共享的原则，成功化解了山林权属纠纷。

3.3.4 调处关口前移，工作重心下沉

各政府相关部门、国有林场要利用各种传统节假日、重要活动等时机，通过走访、联谊、体育活动和文艺演出等方式进行林业政策宣传，及时获取相关信息，将尚处在萌芽状态的矛盾纠纷化解，同时加大排查力度，掌握调处主动权，促进林区和谐稳定。

参考文献

[1]何宗圭，季小宝，何金根，等.关于建立山林权属纠纷仲裁制度的若干构想[J].现代农业科技，2009（3）：94-95.

[2]杨红.永宁-泸沽湖地区摩梭人山林自然圣境与生物多样性保护[J].安徽农业科学，2010，38（23）：12724-12726，12735.

[3]邹颖.陆良县活水乡山林纠纷存在的因素与应对措施[J].现代园艺，2016（2）：215-217.

[4]李明.泰山山林火灾扑救中的几点思考[J].科技创新导报，2015（23）：217-218.

[5]彭凯.山林权属争议及对策探讨――以国有黄冕林场为例[J].绿色科技，2015（11）：113-115.

[6]张石林，满莉，钱冲元，等.陆良县龙海乡山林纠纷存在的因素与应对措施[J].绿色科技，2015（5）：169-171.

[7]张自强，高岚.山林纠纷的类型梳理与成因探究[J].林业经济问题，2013，33（3）：278-282.