建立健全政府审计问责机制研究

内容摘要　责任监督是政府审计活动的固有功能。建立健全审计问责机制，是国家建立责任政府、深化政治体制改革、促进社会主义民主政治的现实之需。从责任监督、责任评价及提出责任追究建议的问责角度看，政府审计的问责机制框架应该由“问”、“责”和“制”三方面组成。关注政府责任是政府审计的始终要求，政府审计问责的边界、深度应随着政府责任的扩充而日益丰富，其最大效用是促进政府达到善治的目的。

关键词　政府审计；责任政府；问责机制

政府审计从产生之日起，就带有问责的含义，只不过其效能因民主意识的淡漠而相对弱化。而随着民主政治进程的加快，从性质上看，政府审计作为政府责任监督的重要组成部分，其问责的效能日益彰显；从内容上看，政府审计的范围随着政府责任的扩充而日益丰富。政府审计问责机制的建立和健全成为构建责任政府、维护国家经济安全运行的重要主题。

一、关注责任是政府审计的本质要求

(一)政府审计的产生

审计史学家richard Brown在论述审计起源的问题时曾经指出：“审计的起源可追溯到与会计起源相距不远的时代……，当文明的发展产生了需要某人受托管理他人财产的时候，显然就要求对前者的诚实性进行某种检查。”政府审计亦如此。在传统政府审计阶段，统治者为了检查各级管理者(官吏)是否诚实地履行受托经济责任，国家的税赋收入、开支是否符合自身意愿，就会委派专职或兼职人员代替他们检查工作，并听取汇报，这种经济监督行为，就是最初的政府审计的工作，也是audit(听审)的由来；而在现代政府审计阶段，民主政治普遍建立，王权统治被议会统治所终结，政府审计随着权力结构的变化由单向向上而呈现向下的审计结构，直接向议会或国会负责。生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使得政府的管理职能日益凸显，从而在审查受托财务责任的基础上，关注政府的受托管理责任成为政府审计的又一重要内容。

(二)民主政治敦促政府审计发展的需要

在政治体系中，责任是授权的结果。取得权力的一方必须对授予权力的一方负责，以保证责任的充分合理实现和权力不被滥用。西梅(Sizney)认为，在民主的社会，只有人民同意授权，政府才有治理社会的权力，而人民只有认为代表他们行使权力的政府对其所提供的服务和履行的义务负有完全责任的情况下才会同意授予政府特定的权力。民主政治是指民众的大多数人享有管理国家权力的政治制度。然而，在实际政治生活中，多数人享有管理国家的权力只是一种政治民主原则，国家的具体行政权力总是由少数人来掌握。因此，实行民主政治，多数人对少数掌握具体行政权力的人进行监督成为必要。政府审计便是监督的手段和机制之一。同时，民主作为表达人们对政治结构及其组织活动方式的“应然性”思维的话语之一，是一个不断发展的历史过程。随着民主政治的不断提升，政府审计的内容不断扩充深化，不仅应审查政府及公营企业的财政财务收支的真实性、合规性，还应对其使用国家资金的经济性、效率性和效果性进行检查，提供政府管理绩效的信息。政府审计全面关注政府责任履行情况既是民众监督政府工作的重要手段，也是政府审计适应民主政治进程的加快其自身发展的必然。

(三)国家建立责任型政府的需要

20世纪80年代以来，世界各国都开展了大规模的政府再造运动，政府改革是一种世界性的趋势。只要存在一个不完美的政府，人们就会持续不断地寻求理想的治理形态。责任政府是西方近现代的政治概念，是政府行政所要达到的一种责任的理想状态，是对公民承担责任的、切实履行其职能的、高效廉洁的政府。我国政府审计署前审计长李金华认为，关注责任是政府审计本质的客观要求，也是政府审计发展的必然趋势。责任政府的初级目标即推行政府问责制，通过让公务人员承担利益否定性的责任，并借此形成强大的督促官员正当行使公共权力的外在压力，防止权力对责任的超脱与异化。因此，在肯定政府权力合法性、合理性的前提下，为公共权力设立一套制约、监督的机制和制度则成为责任政府的核心内容。由政府审计进行问责便是其制度安排之一，政府审计的独立性、审计手段的专业性以及审计信息的客观公正性也必将使政府审计成为政府问责机制中最具工具性的监督因素。

二、政府审计问责机制的框架设计

(一)政府审计问责机制的功能定位

在《麦克米伦高阶美语词典》中，对问责界定为“当一个人处于某一种特定职位时，公众有权力对其批评，而本人也有责任对与其职位有关的所发生的事情向公众进行解释”，即公众对责任、职责、公正行为和自律等方面的期待，有责任监督、责任评价甚至责任追究的含义。从责任监督和责任评价上讲，政府审计从产生之日起，即具有了该功能。据史记载，夏商西周时期，是中国审计的萌芽和产生阶段。我国西周时期，《周礼・天官・宰夫》称“宰夫之职，掌治朝之法，以正王及三公、六卿、大夫群吏之位。掌其禁令，叙群吏之治。”又具体规定宰夫“掌治法，以考百官府郡都县鄙之治，乘财用之出入。凡失财用物辟名者，以官刑诏家宰而诛之，其足用长财善物者，赏之。”可见，在萌芽阶段，就开始有一部分官员兼职从事审计业务，即对各级官吏掌管的财物收支情况进行审查，并以此作为对其奖惩的依据，开始履行审计的责任监督职能。而责任追究秉承内部控制的原理，则理应由政府审计机关以外的职能部门在法律授权的情况下履行，如司法机关、审计机关只能根据审计结果提出处理处罚建议。因此，在建立健全政府审计问责机制时，笔者认为对其功能应主要定位为责任监督、责任评价以及提出责任追究的合理化建议。

(二)政府审计问责机制的内涵界定

政府审计问责机制的核心可概括为三个基本点：“问”、“责”、“制”。

1　“问”。(1)审计问责的主体，即“由谁问”。审计问责的主体应是国家审计署与各级地方审计机关。政府审计接受公民(人大)或政府的委托对政府履行经济责任情况进行监督和检查，以解除政府的受托财务和受托管理责任。(2)审计问责的客体，即“向谁问”，也即承担责任的主体。政府的权力来自人民，而公民因其分散性直接行使权力已无可能，因此确立了一种合理程序，推选代表组成政府，代替公民行使国家的管理权，从而形成民主授权。在现代政治体系中，尽管权力的来源来自于民众一元，但因国家管理的复杂性，从而授权方式演变成民主授权和行政授权二元结构。因此，政府审计问责的客体即为两类，一类为单位，即政府及公营部门等，我国宪法第91条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督”。另一类为个人，即政府官员及国有企业负责人。(3)审计问责的范围，即“问什么”。我国著名会计学家杨时展先生在《世界审计史》的序中写道：“审计因经济责任的发生而发生，又因经济责任的发展而发展”。国家审计亦如此。经济责任是国家审计起源的前提条件和客观基础。

一方面，政府审计审查的是政府及公营部门等财政财务收支的真实性、合规性，公共资源的经济性、效率性、效果性。此外，随着民主意识的提升，政府还应在履行提供公共品、环境保护、社会保障、保护人类文化遗产、保护公民权责任等方面投入大量资金，政府审计也应在监督这些资金使用的真实性、合法性、绩效性上有所作为。另一方面，由于在行政授权范围内，政府审计还应对政府官员和国有企业负责人的任期经济责任进行问责，同时，随着对象范围的扩大和被审计人行政级别的提高，在被审计人财务责任监督的基础上进一步追查经济绩效责任成为国家审计的重要内容。(4)审计问责的方式，即“如何问”。政府审计是国家经济运行的免疫系统，其路径主要是预防、提示和抵御。因此，政府审计首先应具备风险前瞻和风险评估的预警能力，同时具有扎实的发现问题能力，即审查政府责任履行情况的能力，在综合定性、定量的基础上向社会公布《审计结果公告》。政府审计以问责为手段，以财政财务收支审计、绩效审计为主要内容，其最终目标是政府能较好地完成公民所赋予的责任，完善各部分机能，以期达到善治的目的。

2　“责”。政府审计问责机制的建立健全应以政府责任的清晰界定为前提。关于政府责任的研究，不同的学科立足于本身的基础理论有不同的理解。要理清责任政府的基本责任，必须把政府置于两组关系之中，一组关系位于国内，是公民社会一政府一市场关系；另一组是全球性的，是政府一其他国际行为主体的关系，他们包括其他政府、国际组织、国际非政府组织以及跨国公司等。因此，责任政府框架下的基本责任应该包括维持社会秩序；支持经济发展；提供市场不能提供和个人无法承担的公共品；保护公民权与人权；保护环境和人类文化遗产；成为遵守社会道德的表率；承担国际责任等。

3　“制”。政府审计问责应以制度、机制的形式加以保障。在我国，目前政府责任的界定不甚清晰，审计机关问责的相关法律法规尚不够健全，相关法律尚不够细化，审计公告制度的全面推行尚需假以时日。在现有环境下，现有审计体制下，审计机关如何逐步实施问责，在多大程度上问责还需取得法律法规的逐步确认。因此，需要制定明确的问责实施办法和责任认定办法，通过法制化、制度化的框架来强化审计责任监督、责任评价甚至责任追究制度，赋予审计机关问责权，才能切实保障审计问责机制的建立健全。

三、建立健全政府审计问责机制的设想

(一)通过对审计体制的调整来完善审计监督体制

我国政府审计的行政型模式的独立性还有不足之处，它具有更浓厚的内部监督色彩。在问责政府责任时，审计面临难以解决的矛盾，即在财政“同级审”条件下，审计向同级政府问责缺乏必要的独立性，可能使问责流于形式。尽管在改革现行审计体制方面有许多的呼声，但不得不予考虑的是我国社会的民主化基础比较薄弱，人大制度尚不完善，社会转型时期的不确定因素较多，修改现行《宪法》在程序上、时间上存在着一定的障碍，因而至少在近期内还不能对审计体制做出重大的调整。在这样的体制环境下，笔者认为，以审计机关的“垂直领导”取代现行的地方审计机关的“双重领导”是一个相对比较可行的方案。审计问责同级政府存在着难以克服的困难，如果实现了“垂直领导”，就可以较好地解决“同级审”独立性不足的问题，实现有力的异体问责，同时在较大程度上能够节约制度改革的成本。在实行垂直领导体制的条件下，审计经费全部由中央预算解决，切断地方审计机关与地方政府的经济联系，保证以充分的资源支持独立的监督。当然，要改变我国的审计体制并非可以一蹴而就，而是一个任重而道远的过程。在此期间，政府相关部门应当做出详细的部署和调查方案，深刻研究和切实推进改革措施，使得审计体制实现良好的转型，从而使审计问责制度有更好的法律依托和实行依据。

(二)加强追踪审计，落实审计整改

审计部门对于被审计单位的整改情况出具审计报告之后，审计机关的任务没有停止，而是要加强对审计结果中的相关部门进行追踪审计，继续向社会出具追踪审计报告。这将引起权力部门对整改情况的关注，也能接受社会和舆论的监督和评估，有利于新闻媒体和社会公众进行异体问责。而这样做的前提也使“问题单位”有压力和动力进行整改。针对审计整改的落实，建议可以建立一套审计整改的模式，比如通过审计发现的问题，先指令单位自改，并向上级审计机关反馈整改情况。为了规范整改过程，审计部门可以在追踪审计中做出整改和处理问题报告。主要内容可以包括：审计查出问题的整改情况、责任人的责任和处理情况、尚未整改和处理的原因和责任、准备采取的主要整改措施及整改期限。在整改过程中，如果调查核实构成违纪的就移交纪检监察机关处理；违法的则移交司法机关。审计机关还可配合各相关单位进行问题核实和数据查询；对于大案要案，可以成立专门审计小组进行配合。

(三)发动社会力量，实现异体问责

仅仅局限在同体问责上的审计问责具有一定的局限性，审计部门在政府框架内的问责必须建立在与人大、司法、媒体、民众多方所形成的合力上。全国人大应该发挥独特的作用，在制定法律法规方面实现问责的法律依托。同时设置人大和审计机关的定期沟通制度，在事后监督方面给予审计部门强有力的支持。司法和纪检等相关政府机关应全力跟进审计报告，协作和配合好审计部门的工作，使得公布审计结果后针对问题，能采取一系列的措施，使责任的承担落到实处。媒体应充分利用资源，及时地将审计结果公告正确、无误地公布给社会，起到联络群众，推广问责理念的作用。通过社会舆论的力量，来共同加快问责的进度。广大群众应加强法治观念，利用提供审计线索等方式来配合审计机关的工作，促使审计信息透明化，通过为审计部门提供后方支持来完善问责的开展。构建政府审计问责制是基于民主授权关系和社会基准价值所形成的制度体系，是对政府责任进行有效监督、评价和追究的重要制度安排。能否真正地建立和完善审计问责制度，更好的监督政府公共权力，取决于社会、政府及审计部门的通力配合。

(四)构建合理的责任追究配套机制

责任追究的立法设计应当遵循如下四个具体原则：(1)统一性原则，即包括权责统一和法制统一。权责统一要求权力行使与法律责任相对应，遵循有权必有责的原则；法律统一则是构建法律责任与违纪责任相协调的责任体系，尤其是保持各种法律责任的内部一致。(2)明确性原则，即责任规定的具体化和精确化。具体化要求明确落实到相关案件中的每一个权力行使者，精确化要求根据各个参与者在处理行政问题时的职责、参与角度的差别，分别承担责任，将责任细化和精确。(3)罚责相当原则，即处罚与责任相一致。承担责任的大小和接受处罚的轻重应成正比，防止责任逃脱，尤其是杜绝领导责任的逃避和转嫁责任，不可畸轻畸重或者重责轻罚。(4)不可替代性原则，即不同性质的法律责任之间不能相互替代。正确严格地划分行政责任、民事责任，性质格外严重和恶劣的上升到刑事责任的追究，杜绝混淆各项责任，尤其关注的是不能以党纪处分代替法律责任的追究。