城管污名化的形成机制与去污名化对策研究

摘 要：有效的城市管理是促进城市良性发展的基本保障，城管人员在其中扮演着重要角色，但近年来城管污名化现象却对城市管理的效度产生了较大的负面影响。本文基于对武汉市主城区的实地调研，分析了城管污名化的表现及形成机制。提出城管去污名化，应从建立健全“政府—城管—群众”的良性互动机制，打造先进的城市管理文化，规范社会环境及群众参与、理性支持方面入手，以提高政府及城管公信力，推动城市的改革与和谐发展。

关键词：城管污名化；形成机制；去污名化；和谐发展

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）07-0018-04

污名（stigma）是社会对某些个体或群体的贬低性、侮辱性的标签，它使个体或群体拥有了（或被相信拥有）某些被贬抑的属性和特质，这些属性或特质不仅使被污名者产生自我贬损心理，亦导致了社会对其歧视和不公正的待遇，[1]是一个静态的概念。污名化（stigmatization）则是指一个群体被贴上污名标签的过程，它是一个动态的概念。[2]近些年来，污名化的研究领域虽整体上拓宽了，但城管污名化现象却并未得到研究者的足够重视，只有少数学者有所涉及，如季兴帅（2012）基于《华商网》的定量分析探讨了网络媒介对城管形象报道的污名化；石洁（2011）则从污名角度探讨了城管执法的困境与出路。城市的可持续发展需要一批从事城市管理工作人员的努力付出，城管则扮演着这一角色。而受内外因素的交互影响，城管目前在群众心中的整体形象不佳，甚至存在污名倾向，这对于正处在城镇化进程加快过程中的中国社会来说是一大障碍。因此，探寻城管污名化的形成机制，提出城管去污名化的合理对策，对社会主义和谐社会的构建具有重要意义。

一、城管污名化的表现

我国正处于社会转型和改革发展的关键时期，各类社会矛盾凸现，城管特别是执法城管一定程度上成为矛盾的聚焦点。作为拥有行政执法权的“强势群体”，城管在面对形象危机和执法困境的同时，也承受着种种特殊的污名。[3]334

1.印象偏差。提及城管，许多人的第一反应就是“土匪”、“强盗”，“城管到哪儿，哪儿就准没好事儿发生”，把他们同“野蛮”、“暴力”等词语联系在一起，头脑中的画面便是“城管撵着小商小贩”的场景。鉴于商贩与城管关系的特殊性，我们将群众分为商贩和除商贩外的普通市民。根据我们对武汉市主城区城管工作相关情况的调研，从普通市民与商贩的对比来看，47.1%的普通市民对武汉城管的印象较好，少于商贩61.2%的比例；相对地，只有18.5%的商贩对武汉城管的总体评价比较低，普通市民则占到了三成多。这表明和普通市民相比，商贩对城管的总体评价相对较好。而群众中51.8%的人对城管的评价较好，但仍然有近半数市民对城管并不看好，且近三成市民明确表示对城管印象偏差，甚至部分人对城管存在一定程度的偏见。商贩与城管的直接接触相对普通市民更多，对城管的最新动态及城管执法方式等方面的变化有更多的直观体验，而普通市民因缺乏与城管的直接性接触而对城管的态度更新相对滞后，对城管的印象多停留在以前的层面上。2011年以来的武汉城管改革虽初见成效，人们对城管的态度尤其是在商贩心中的形象有所改观，但毕竟成就有限。

2.接近恐惧。接近恐惧指一方不敢接近另一方，当接近时，会产生恐惧及一些伴随心理。在认知方面，群众对武汉城管的印象不太理想，表现在情感上则是：与城管接触，感到恐惧、焦虑，有时也伴随着厌恶、气愤等心理。调查显示，38.1%的人与城管接触时感到焦虑不安，害怕和城管打交道；明确表示并不焦虑的市民只占近两成。普通市民中存在接触焦虑的占38.9%，不焦虑的占21.8%；商贩中则分别是36.9%和28.2%。恐惧、焦虑、气愤等心理导致的结果之一就是群众不愿意和城管有过多接触。42.0%的群众在与城管接触时选择尽量避免，只有23.8%表示不会避免。而41.7%的普通市民在生活中会选择尽量避免和城管人员打交道，商贩中则占42.7%。在表示并不避免与城管接触的人中，商贩的人数比例17.5%少于普通市民的26.9%。不管是普通市民还是商贩，多数人会尽量避免和城管接触，即存在一定程度的接近恐惧心理，而商贩则更不愿意和城管打交道。此外，结合认知和情感两方面的表现来看，普通市民和商贩存在认知情感失调的倾向。商贩目前对城管的印象比普通市民要好，但是与其接触却不愿意，相对来说更焦虑恐惧；普通市民则与商贩相反。这表明其认知与情感更新并不同步。目前武汉城管所做的工作使得群众在认知上的态度有所改变，但是在情感上却起色不大，人们在情感上还是排斥城管。

3.消极参与。认知与情感决定着人们对事情的感受方式，也对人们的行为或行为倾向产生比较重要的作用。群众在认知和情感上的情况并不乐观，那么在行为上自然也极有可能会是消极的。群众对城管工作的消极行为主要体现在消极参与、辱骂、暴力抗法（少数情况）等方面。以武汉群众城管改革参与意愿为例。33.1%的市民表示积极参与城管改革，36.1%的群众态度消极。无论是普通市民还是商贩，尽管有很多人表示愿意积极参与城管改革，但是明确表示不愿意的人也不在少数，其中普通市民中更是占到39.0%，持无所谓态度的也超过3成。这说明武汉城管改革群众参与度并不是特别高，参与意识较低。城市管理不只是城管部门的责任，它需要全市人民的共同努力。群众热情不高，积极性不够，意识低下，对政府政策的宣传效力、城市管理的效率以及市民自身的日常生活等等都将产生很大的影响，从而影响城管改革的进程及城市的长足发展。

4.自我污名。自我污名（selfstigma）指当人们内化公众污名时产生的自尊和自我效能感的丧失，是受污名群体成员将污名化态度指向自己而产生的反应，又可称为内化的污名（internalized stigma）或感知到的污名。[4]在城管人员内部也存在自我污名的现象。对城管而言，具体表现之一就是城管自身对其职业的认可度。43.1%的城管人员表示愿意继续从事城管工作，但是仍然有45.1%的人表示如果有其他机会就不会再继续当城管。部分城管人员认为，“从事城管工作是迫于无奈”，“城管目前处于吃力不讨好的境况”，“‘城管’是个敏感的话题”。调查还显示，大多数人不同意（继续）当城管，普通市民比例最高，商贩次之，城管最少；同意（继续）当城管的人数比例则相反。这些都说明不仅群众对城管身份认同度不高，就连城管自身也对其工作不太认可，对城管身份有一定的抵触情绪，出现了城管自我污名，影响了其工作的积极性及效率，不利于城市管理工作的健康展开。

二、城管污名化的形成机制

污名这一概念不仅向大家阐释了消极刻板印象或歧视发生的形成机制，其实也介绍了污名的过程以及后果（以消极方面为主）。污名实际上包含了污名化（stigmatization）、承受污名者（stigmatized person）和施加污名者（stigmatizer），当一个负面的标签出现并形成污名后，就区分出了承受污名和实施污名的两类人。[5]污名化的形成并不是某一单一因素导致，它是多种因素共同作用的产物。根据Weiner及Mak等人的归因理论以及管健提出的“身份污名产生机制与表征建构”，结合社会环境的影响，本文将污名化的形成放到社会大背景之中，从三个大的方面对污名化机制（见图1）进行诠释。其中，（1）内控性低导致实施污名者认为承受污名者应该为自己的行为负责，而且理应受到责备，进而产生公众污名。承受污名者自身在一定程度上会产生自我认同，从而产生自我污名。（2）产生“定锚”。不熟悉事件产生后，在某些因素的共同影响下，实施污名者会产生某种特定的应对方式，经过多次类似的应对行为，便会产生“定锚”，遇到相似的事件或情境，其第一反应便是已经习惯的应对方式的再现。（3）社会环境（如网络新闻媒体、群众舆论等）的扭曲，在实施污名者中间产生了限制、渲染、引导等作用，影响其应对方式，并对公众污名进行了强化。

由污名化的形成机制可知，城管污名化是多种因素综合作用的效果。具体来说，存在着以下几个方面的原因：

1.城管自身问题重重。根据Weiner等人提出的归因理论对污名化的解释，可控性是其中最为重要的一个维度。如果导致某些行为的原因不可控，那么人们就会对对方表示谅解，甚至会对其给予一定的帮助；如果某些行为的原因可控，人们对对方的情绪反应会变成愤怒，认为对方应该为自己的行为负责，所以会产生歧视。[6]对于城管自身法制建设滞后、执法手段单一、过分依赖强制手段、执法人员素质参差不齐等内部因素，在群众看来，都是可以并且应该得到控制的，但是城管及相关部门却没有及时发现并解决问题，所以，城管应该为他们的低内控性所导致的某些消极甚至严重的后果负责。然而受主客观因素的影响，这些问题并不能在短期内解决，因此广大群众认为城管为此而受到责备并不为过，进而产生了公众污名。结合群众对城管的普遍看法、城管内部的困境以及自身在工作生活中遇到的麻烦等，部分城管也会渐渐地认同他们目前所处的境况，出现自我污名。

2.群众误解不断加深。人们对某一事件的应对方式反映了其对该事件的认知情况，同样，对某事件如何认知也会影响其应对方式。对知头知尾的熟悉事件，人们能更好地做出正确的判断。但是，对于“知头不知尾”或“知尾不知头”甚至是“既不知头也不知尾”的不熟悉事件，人们的判断力更容易受到影响，出现知觉偏差。如2012年6月11日下午，山东枣庄城管队员对某学校周边的小摊点等违法摆摊现象进行清理时，遭到某摊主的阻挠。争执过程中，摊主意外受伤，城管队员立即与其协商送至医院治疗。此时，该中学部分学生见状，产生误解，误以为城管打人，遂指责甚至暴打城管。另外，多数人存在同情和从众等心理。同情是个体所具有的易于、愿意并能够对他者处境、遭遇或情感状态产生同感的心理状态或态度倾向。[7]就生活和社会资源等方面来说，商贩确实在一定程度上属于弱势群体，因而更容易获得人们的同情和怜悯。而从众就是社会个体改变自己的行为或者观念，以保持与其所在群体的其他个体反应一致的现象。[8]许多人对待不熟悉事件，并没有经过理性的思考，而是人云亦云。如有些人对城管并不了解，但就是固执地认为“城管太令人讨厌了”，因为“网上都这么传，大家也都是这么认为的”。这些都使得大家偏于走向更加贬低城管的方向。所以遇到与城管相冲突的事件，特别是不熟悉事件时，人们往往采取了消极的应对方式，加上其他因素的影响，久而久之，一种消极的思维定势便酝酿而出，产生“定锚”，对城管的并不健全的认知覆盖了某些事实，促进了公众污名的发展。

3.媒体舆论推波助澜。首先，互联网已经是当代社会生活不可或缺的元素之一，它在给我们带来巨大便利的同时，也让我们陷入了麻烦的深渊，左右着我们对这个世界的看法。网络让社会开放了，但太开放反而成了祸水之源。良莠不齐的网络信息让大家很难辨认真假，某些“真实”消息经不起检验。然而，很多网络信息，人们不会去验证，懒得去验证，甚至无从验证。其次，新闻等媒体的宣传对人们的认知也存在很大的影响力。如今的社会是一个信息的社会，新闻等媒体依附信息而生，而部分新闻媒体及媒体工作者心态不正，为吸引群众眼球、博取点击率等，不惜捏造事实，什么消极就报道什么。经过长期的环境扭曲，有些新闻人已经忘了令他们骄傲的根本价值了。[9]再次，群众舆论也是较大的影响因素。对于城管的正面举措，人们通常不太在意，而对负面消息却“情有独钟”。一传十，十传百。许多人，特别是不了解城管相关工作的人，就会被迫植入“野蛮城管”的第一印象，造成更多群众对城管更深的误解，城管污名也不断被强化。由于这几大方面的限制、渲染和引导，使得社会环境出现扭曲，并正将人们从杠杆中央引向某个消极极端。

三、城管去污名化对策

污名在一定程度上加深了城管的执法困境，给城管个人和家庭都带来了负面影响。[3]336而去除城管污名化，需要从多方面入手。

1.建立健全“政府—城管—群众”的良性互动机制。城市的发展离不开所有市民的共同努力。在城镇化进程加快的今天，我们应该树立“全民城管”的思想，建立健全“政府-城管-群众”的互动性机制。政府一方面应在统筹城市管理大局及充分把握城管与部分群众矛盾的基础上，对城管部门进行合理引导，既不能“全干预”，更不能“无干预”。另一方面，应积极转变职能，建设服务型政府，并充分发挥其公共服务职能，为群众生活提供相应保障。服务群众是政府相关部门的义务之一。市民特别是底层群众面临着生活的种种压力，应切实从人民群众的利益出发为群众提供尽可能多的生存发展空间，如完善社会公共设施，创造就业及再就业机会等。同时，政府部门还应为生活水平较低的群众提供一定的保障措施，并鼓励其自力更生。城管部门是城市管理的中坚力量，在维护市容市貌上发挥着重要的积极作用，同时也是联系政府和群众的纽带之一。首先，城管部门应明确自身职责，不逾权，不逾矩，在政府部门赋予的权力范围内行使执法权，积极向政府反映人民群众的基本动向。其次，深入了解群众的基本状况，认真解读群众的生活及心理诉求，真正做到“懂群众”，更好地服务群众。作为城市的主人，广大群众应充分发挥其监督作用。一方面，市民应提高对政府及城管部门的关注度，积极参与到城市管理的队伍中，从自身做起，从小事做起，时刻反思自己，努力配合政府和城管部门的积极城市管理举措；另一方面，积极对政府及城管部门的相应措施给予反馈，并提出自己的意见与建议。

2.打造先进的城市管理文化。（1）加快转变城市管理理念。首先，以“服务优先”替代“管控为先”。优秀的管理者不仅要学会管理的技巧，更要树立“服务为先”的理念。管理得好不代表服务周到，管理只能治标，治本还得以人为本，即以服务人民为原则。其次，加快从“粗放管理”转向“精细管理”。管理的精细化是目前城市管理的趋势之一。所谓精细管理，就是在城市管理的过程中最大限度地减少管理所占用的资源和降低管理成本，强调管理的制度化、数量化、精确化，强调城市管理的执行力，如武汉“数字城管”的建立与试行便是城市管理精细化的体现之一。现存的管理体制多为形式主义、表面化、“差不多”等粗放式管理，实际上是一种短暂的管理模式，带来了一系列的社会问题。再次，摒弃“消极管理”，宣扬“积极管理”。在管理上还存在的一个消极误区是“哪儿出问题了就往哪儿管”，很少考虑将问题扼杀在摇篮里，治标不治本，问题矛盾日益突出。因此从长远的利益考虑，应该摒弃目前“消极管理”的理念，树立“积极管理”的思想。积极管理，就是要拥有一套贯穿始终的管理机制，即问题出现前积极预防，问题出现时积极应对，问题解决后积极复查。运用这样一套集“预防于前”、“应对在中”和“复查垫后”于一体的管理机制和管理理念，做到三管齐下，才能提高城市管理效率。

（2）规范创新城市管理方式。对武汉市城管执法方式的调查显示，商贩中54.3%的人认为城管执法方式不合理，普通市民中则占到了70.4%。可见，多数人认为目前的城市管理方式需要进一步规范，管理方式的变革是民心所向。城市管理矛盾凸显，原因之一是管理方式的非规范化。先进的管理方式需要继续保持，对于不尽合理的方式，则需要逐步对其规范化、人性化，特别是执法城管在执法方式上需要做出必要的努力。首先，要建立健全城市管理法律法规。如今的社会是法制的社会，城市管理首先要做到有法可依。许多城市仍采用强制性的政策执行手段，缺乏一定的法律法规依据，带来的后果之一便是遭到群众的抵触。其次，应以宣传教育为主，“软硬”兼施。政策执行手段运用得恰当与否直接关系到政策目标能否实现，关系到执行主体执行力的大小。[10]城管特别是执法城管与部分群众的矛盾是人民内部的矛盾，而“人民内部的矛盾只能用民主的、说服教育的”方式进行处理，简单粗暴的管理方式显然与城市的和谐发展格格不入。但说服教育并不代表排除严格执法。对于少数故意滋事、屡劝不改的情况，在法律许可范围内必须对其从严治理。姜明安认为，“利用行政指导，采取强硬措施的方式也不能忽视，否则城管行政执法的尊严就会受到影响”，“城管不是‘野孩子’，该用行政强制措施时还是要用。遇到‘赖皮’摊贩占道影响交通，在其不听劝说的情况下，就应该给予行政处罚，维护法律的尊严”。[11]在规范管理方式的基础上，要学会创新。固有的规范化管理模式固然可以沿用，但管理方式的创新也会给城市注入鲜活的生命力。武汉市“眼神执法”便是文明执法、创新执法的体现之一，得到了许多市民的肯定。

（3）完善城管选拔与绩效考评机制。城管人员是政府关于城市管理政策的具体实施者，什么样的人来实施是城市管理效率的重要影响因素。因此，必须建立健全城管选拔与绩效考核机制。科学的人才选拔机制将是第一道关卡。人才的选拔需要将素质考评摆放在重要位置，而除了现行的身体、文化等素质考评外，还需要将心理素质纳入考评机制之中。目前心理素质并没有得到相关城管部门的足够重视，部分城管人员心理素质低下，一方面不利于自身的健康发展，同时也给城市管理带来了许多问题。因此，强化包括心理素质在内的选拔机制有重要意义。第二道关卡便是良好的绩效考评机制。建立科学的城管绩效评价机制，在原有的考评指标体系中增加民众及被执行对象对城管政策执行行为进行评价的相关内容指标，让民众参与对城管政策执行行为的监督和考核，[10]充分运用优胜劣汰的原则，对城管行为形成一定程度的约束力，将有利于提高管理体系的净化力，优化城市管理机制。

3.规范社会环境。扭曲的社会环境是城管污名化的温床，加强对媒体舆论的规范化引导对城管去污名化具有积极作用。如今，各类媒体包括网络媒体、电视媒体、报纸媒体等对城管形象的报道都是保持一种总体的反面报道趋势，几乎所有媒体关注的焦点都集中在城管欺负无助可怜的社会底层商贩、、城管非法掠夺等方面，[12]这些都加剧了城管与民众的矛盾，加深了城管污名化程度。针对这一现象，媒体应加强自我监督，引领正确的舆论导向，对于争议较大、情况不明的新闻点，宁可少报道、晚报道，也绝不能瞎报道。同时建立以政府为主导，行业、社会监督为辅助的系统监督体系，对媒体形成一定外部压力，避免被媒体情绪化。而作为新闻工作者，应该自觉提高自身职业素养，发扬敬业精神，培养道德修养，不虚报、不谎报，尊重客观事实，绝不能为博受众眼球而歪曲事实，误导大众。

4.群众应积极接触、理性支持。去除城管污名化需要群众的积极配合。城市管理与百姓生活息息相关，群众与城管的积极接触是城管去污名化的有效方法之一。群众有自己的难处，城管同样也有自己的苦衷，作为普通市民，首先要做的是换位思考，站在城管的角度去了解城管，接触城管，积极尝试与城管部门沟通交流，当有困难有需要时，能够主动找城管工作人员反映情况或求助。同时要积极参与城管问责，参加相应公众听证会，加入到城市管理决策的过程中，为城市管理献计献策；其次，群众还应保持理智清醒的头脑，对相关城市管理政策理性分析。对于城管的功劳，应该给予一定赞赏，而不能只看到“过”，却忽略“功”，对整个城管队伍全盘否定。只有学会积极接触城管，理性支持城管工作，提高城市管理工作的参与度，城市的良性发展才有保障。

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