网络治理:政治价值与现实困境

摘 要：网络治理是一种新的治理模式，它结合了第三方政府和协同政府的优点，强调在服务过程中公民应该拥有更多的选择权。网络治理强调主体由一元化转向多元化，公共利益成为各个行动主体的共同追求，充分体现出民主、平等和自由的政治价值。但“理性经济人”的存在不可避免会出现合作困境，“搭便车”效应也可能会导致参与困境，职责难以划分会出现责任困境，而公民直接参与则会危及代议制政府、政府空心化从而出现合法性危机。

关键词：网络治理；政治价值；合法性；现实困境

中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）07-0052-03

崇尚等级的官僚体制在20世纪是政府实现公共管理和公共服务职能的主要组织模式，强调层级化和权威化，处理问题和解决问题的方式都相对简单和模式化。随着社会日益复杂，社会问题层出不穷，传统的官僚体制已经显得力不从心。如何应对21世纪更为复杂的挑战，如何实现有效治理？公共管理和学界都在从不同的角度探讨新的治理模式。

一、网络治理：一种新的治理模式

网络治理理论在20世纪90年代中期开始逐步成为公共管理研究的主要议题。网络治理意味着政府在更大范围内与私人公司、各种团体和非营利组织合作，以期实现公共目的，并提供各种公共服务。斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯认为网络治理代表了四种发展趋势的集合，它将第三方政府高水平的公私合作特性与协同政府充沛的网络管理能力结合起来，然后再利用技术将网络连接到一起，并在服务运行方案中给予公民更多的选择权（如图1）。[1]

因此，网络治理实际上摒弃了传统层级制政府自我封闭的管理模式及科层管理的纵向的权力运作模式，融合了第三方政府和协同政府的两种治理模式的优点，构建政府与社会的各个领域的横向联系，并为公民提供更多选择权以构成密切合作、相互依赖的网络关系和治理模式。

陈振明（2003）认为网络治理是“为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程”。[2]这一界定得到了大多数人的认同，从中不难看出，网络治理理论的主体是多元化的，包括政府部门和非政府部门，权力运作的模式是横向的、合作的、分享式的，治理的目标是为了实现公共利益，而不是某一权力主体的私利。

网络治理各主体间作用模型（如图2）解析如下：

首先，网络治理的主体构成发生了变化。网络治理模式中，治理主体由单一趋向多元，政府部门和非政府部门都是网络治理的主体，非政府部门包括私营部门、公民和第三部门。

其次，网络治理主体的角色重新划分。传统的科层制的治理模式中，政府是公共事务唯一的管理者，是单一的权力主体。在网络治理模式中，政府从公共管理行为的唯一主体转变为公共事务管理的参与者之一，是网络治理各关系主体的一个组成部分，同样受到网络规则的控制。政府扮演着“元治理”的角色，是构建合作治理网络的负责人，是保证合作治理网络有效运行的管理者和协调人。非政府部门则通过网络治理模式参与到公共管理中，平等地管理社会公共事务。

再次，网络治理的权力作用模式发生变化。政府与非政府部门的关系是相互独立的、平等的合作关系，权力的作用模式是依靠各个主体间的平等协商而产生的协议来实现公共管理的目的，以实现社会整体利益。因此，公共管理成为了政府和非政府部门共同参与而形成的公共行动体系。

二、网络治理的价值体现

网络治理无疑为公共管理领域的一场革命，代表的是等级式政府管理的官僚制的结束，取而代之的是政府部门和非政府部门相互依存的公共管理新模式，适应了当代公共管理的环境变迁及其发展趋势，治理主体多元、权力主体之间以合作为主要关系基调，社会自主自治成为公共管理的主要的模式追求，公共利益成为各个管理主题的共同目标，民主、平等和自由成为网络治理的主要价值体现。

1. 民主：网络治理的内在价值诉求。民主源于古希腊语，民主（democracy）由法语的demokratia演变而来，其基本含义是demas（人民）和kratos（统治）。亚里士多德是阐述古典民主最杰出的思想家，他强调“（公民）应享有平等的权利……（违反平等原则）的政体一定难以长久”。[3]7卢梭也强调积极参与的公民对于社会政治生活的重要性，全体公民应该结合在一起，决定对于共同体来说什么形式是最好的。赫尔德认为“民主需要这样一种共同体，在这种共同体中，人民享有一定形式的政治平等”。 [4]2民主是全人类追求的终极价值，但这种价值是抽象的，对于民主的理解从古典民主到现代民主理解的角度并不相同，但作为一种价值导向，民主意味着人民对国家或地方的重大事务具有参与、决定的权利；作为一种工具导向，民主可以为解决社会问题、解决价值冲突提供一种方法，这种方法就是公共过程中的公开的积极参与。

不论从价值还是工具的角度来说，公民的政治参与都是民主的必需品。在民主实践中，代议制民主成为各国民主实践的首选，即使代议制政府给予了公民广泛的政治参与权利，“不仅是发展自我认同感、个性和社会差别——及多元社会——的一种手段，并且其自身就是一个目的，即一种至关重要的民主秩序”。[4]144这样民主就很容易沦落成为如熊彼特所言的“竞争性的精英主义的民主”。而网络治理的出现不可避免地带来一场民主的变革，公民参与的范围将更加广泛，并突破传统的投票和选举的主要方式，真正地参与进政府决策中，由治理对象转变成为治理者，表达自己意愿及实现自身利益的机会将大大增加。因此构建个体化的社会成为可能，个体化的发展也将成为必然，实现公民民利不再是空谈。

2.平等：网络治理的外在价值体现。平等意味着相同或相等。古典政治学强调的平等理念是“人是平等的动物”，普通民众在“人生而平等”的前提下，其生命在价值上是等同的。亚里士多德在探讨平等观念时认为，公民具有平等的投票能力，公民在原则上具有担任官职的平等机会。民主的实现离不开自由，而自由的实现又离不开严格的政治平等。

作为现代政治学的一种价值核心，德沃金（Ronald Dworkin）要求人们“认真对待权利”，把平等称为“至上的美德”，认为平等包括对生命的平等关怀、对公民自由的平等尊重、对经济利益的平等分配。平等更多强调的是形式平等、机会平等和结果平等。形式平等强调社会成员在权利和资格方面的平等，都拥有相同的从宪法和法律规定基础上的各项权利。形式平等是实现机会平等和结果平等的基础。实现形式上的平等可以为每个社会成员提供相同的进取机会，从而使每个人都有平等的权利获得基于个人奋斗而取得的成绩。结果平等则是对每个生命个体的一种尊重，从赋予每个公民以生命的尊严出发，弥补因能力差别而致的结果不平等。所以形式平等应该是所有的平等类型中最具现实意义的部分。

尽管实现完全平等是一种奢望，在实践中都应尽可能做到形式平等，尽量减少在平等的思辨性角度上的停留。网络治理的出现为实现形式平等提供了更为完善的操作平台。当公民个人成为治理主体一元之后，公民真正地变为权利主体，将人民这样一个群体性的概念转变为实在的个体，权利承载者开始具体化。公民、私营部门和第三部门同政府一样成为规则的制定者，政府与以往角色的不同之处仅仅在于它还承担着协调者的角色。社会政策的制定不能再忽视哪一方面的意见，绝对的服从将成为过去，合作成为社会治理的主要基调，正如罗尔斯所述，人类社会中，“每个人的幸福都依赖于一种合作体系，没有这种合作，所有人都不会有一种满意的生活。”[5]在合作过程中，不同的利益群体不可避免的要有一定的利益冲突，各个利益主体都想最大限度地获得利益的最多分配，那么利益分配的原则是什么？在冲突协调的过程中不同的治理主体之间的关系是什么？因此利益分配的协商规则制定过程中各主体的权利分配便成为关键因素。这个时候最需要体现的就是平等价值。以平等为前提制定规则，实现合作共赢，这是网络治理的外在价值体现。

3.自由：网络治理的终极追求。按照亚里士多德的观点，自由有两个标准：一是“轮流统治和被统治”（ruling and being ruled in turn）；二是按照个人选择的方式生活（living as one chooses）。[4]7自由在现代西方社会被认为是最高的政治价值，是人类幸福及自我实现的前提和基础。传统自由主义的自由被称为“消极自由”（negative），它强调以理性主义和个人主义的眼光看看待人类，肯定个人具有充分的理智和自制能力，反对一切形式的强制；新自由主义强调的是“积极的自由”（positive），认为一个人的自由不是绝对的，而是有条件的，自由要受其他力量的制约。

自由还是个人达成自我实现和自我价值的前提条件，自由涵盖着生命活动主体的自觉性、自愿性和自立性，这些都是自由的本质内涵。人作为人的存在，从其本质上来讲是自由的，但自由不是绝对的，并不是可以无条件获得的。正如马克思所言“人的本质并不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和”。[6]从这些思想家的论述中可以看出，自由是有条件的，自由的实现不是脱离社会而孤立存在的，自由是人类追求的共同目标。在实践网络治理的过程中，以民主作为价值诉求，以平等作为外在的价值表现，归根到底是要实现个体的最终自由与解放。平等是实现自由的前提和基础，自由则是实现平等的最终结果。公民只有通过参与社会公共事务，与政府和其他非政府部门协商合作以完善公共服务，在实现治人以及治于人的过程中，与其他治理主体相互制约与合作，才能选择相对自由的生活方式，从而实现真正的自由和解放。

三、网络治理的现实困境

任何一种理论的诞生，如果仅仅具有价值上的无可比拟性，并不能说明其实践上的适应性，是否具有现实意义还需要经过充分的论证，网络治理同样如此。网络治理强调各参与主体之间的相互依赖与共同合作，其现实困境也由此产生。

1.“理性经济人”导致的合作困境。“理性经济人”作为西方经济学的一个基本假设，即假定人都是利己的，而且在面临两种以上选择时，总会选择对自己更有利的方案。参与网络治理的各个主体除了政府部门外，还有公民、第三部门和私营部门，而所有的非政府部门在客观上都代表着特定的群体或者阶层，网络治理理论上要实现的目标是社会公共利益，现实中的治理主体在以平等的地位面对社会问题和经济问题的时候，如何能够避免个人或组织以“理性经济人”的身份追求自身而不是整体的最大利益？因为即使“理性经济人”获得最大收益，也不必然会导致整体收益最高。

另外，在面对治理对象的时候，是不是任何社会问题和经济问题都可以用合作方式加以解决？政府在处理某些公共问题上显得力不从心，这些公共问题通过网络治理就一定会奏效吗？非政府部门之间如何处理竞争与合作的关系？因此，加强合作的时候应如何避免类似“囚徒困境”现象的出现将是一个不可回避的问题。

2.“搭便车”效应导致的参与困境。“搭便车”行为是一种不付成本而坐享他人之利的投机行为。因为团体利益共享，所以在一个共同利益体中，会有一些个体或组织自觉不自觉产生投机心理，产生即使自己不做，也会有别人去做的心理，而在集体行动中，单独的个体或组织是否出力、出了多大的力，往往难以确定考证的标准。但结果却是显而易见的，“搭便车”的个体或组织增多，必然导致集体整体效率降低、集体利益受损。网络治理恰恰需要全体社会成员及社会组织的积极参与以解决社会公共问题，那么应如何避免参与治理过程中的“搭便车”现象？

另外，一旦“搭便车”现象增多，参与公共问题的治理主体发现自己必须经过艰难的努力才能获得社会地位与经济效益而不劳而获者却大量存在，必定导致其参与治理的积极性受挫。

3.职责不清导致的责任困境。责任问题是网络治理面临的最难以解决的困境。政府是公认的公共权力的掌控者与行使者，掌握着非政府组织无可比拟的公共资源，在提供公共物品上具有规模效应与规模优势的同时，也在满足实现起点平等的政策倾斜的公正性要求。

网络治理出现的背景是传统的官僚制出现了问题，以一体化集中管理为特征的官僚制被公认为效率低下，扼杀人的创造性，降低人的满意度，被认为是实现社会管理、政治管理的工具。但实际上，网络治理又何尝不是如此，只不过是以一种工具理性代替另一种工具理性而已。但传统的官僚制的特点具有分工明确、责任明晰的特点，而网络治理理论强调政府与非政府组织的相互合作，在合作当中公私部门要分享权力、分担责任，这时必定会涉及到治理权力应如何分配及职能如何划分等一系列的问题。职能不清会带来治理主体行为受限、义务划分不明、责任认定困难，难保不会出现相互推诿的结果。这种责任困境该如何摆脱？而且，由于非政府组织自身发展水平、管理模式及利益取向等原因，也决定着其参与社会治理水平的高低。

4.公民直接参与导致的代议民主的困境。公民直接参与可以理解为直接民主，而现代民主政治更多采取的是代议民主的形式，体现的是公民的间接参与。在民主问题上，罗伯特·达尔指出：“在公民参与问题上，两种民主都同样存在着不可克服的限制：在参与行为所需的时间和有资格参与的人数之间存在的相互作用，为双方都设置了无法克服、无法绕开的限制。”[7]直接民主会导致决策效率降低，间接民主则有可能做出违背民意的决策。因此，网络治理理论的出现似乎想解决这个两难困境，促进公民社会发育，提高公民社会之于国家的自主性，从而实现民主的终极价值，实现“社会是由自己管理，并为自己而管理。所有的权力都归社会所有”的美景。但合作网络是否能与代议民主对抗并取而代之？代议民主该何去何从？

而且，在前面的几个困境面前，网络治理理论究竟能有多大作为，网络治理能否提高决策效率？在民主与效率之间，究竟应该如何选择？究竟哪一种民主形式更适合当代政治？这些都是政府官员和公共管理学者要思考的问题。

5.政府权力下移导致的合法性困境。合法性存在的前提是民众的认同和服从。合法性危机也就是一种认同危机和服从危机。和平时期政府合法性源自于政府部门基于其掌握公共权力为公众提供公共产品和公共服务基础上。一旦网络治理理论在实践中得以践行，政府提供公共服务的权威受到挑战，则必然导致民众对政治系统的认同减少，政府将如何发挥“元治理主体”的作用？是否还能有构建治理网络的能力？原本属于政府的合法性是否会由于其功能减少而转移至非政府部门那里？

后续问题也会接踵而至，公民会不会因为政府减少承担国家责任和减少履行国家义务而自动拒绝履行公民义务？当真如此，政治系统运行也有可能出现危机，政府在履行国家权力的时候必然会遇到阻碍。

结语

不可否认，网络治理理论的出现毕竟为公共管理提供了一种新的治理模式，并在处理一些社会问题的时候也显现了可行性和有效性；也为政治民主的发展提供了一种新的视野和角度，必定会在社会动员和政治动员方面发挥大的作用，从而促进社会民主的发展。针对其可能面临的困境，可以在明确治理主体间职责分工、建立并完善非政府部门参与制度与渠道、建立合作主体信任交流机制等方面加以缓解。

参考文献：

[1][美]斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D·埃格斯.网络化治理[M].孙迎春，译.北京：北京大学出版社，2008：18.

[2]姚引良，刘波，汪应洛.网络治理理论在地方政府公共管理实践中的运用及其对行政体制改革的启示[J].人文杂志，2010，（1）.

[3][古希腊]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭，译.北京：商务印书馆，1997：386.

[4] [英]戴维·赫尔德.民主的模式[M].燕继荣，译.北京：中央编译出版社，1998.

[5][美]约翰·罗尔斯. 正义论[M]. 何怀宏，何包钢，廖申白，译. 北京：社会科学文献出版社，1988：13.

[6]马克思恩格斯选集（第1卷）[M]. 北京：人民出版社，1995：56.

[7][美]罗伯特·达尔. 论民主[M]. 李伯光，林猛，译. 北京：商务印书馆， 1999：118.