基于平衡计分卡的财政农业支出项目绩效评价指标构建

一、引言

当前，各级政府都面临着财政资金使用效率低的问题，如何提高财政资金使用的效率成为各级政府及其部门面临的重大课题。加强政府财政资金使用效率必须建立完善的绩效评价体系，其核心是构建一套科学的绩效评价指标体系。近年来，财政农业支出逐步加大，亟需建立一套科学、全面的财政农业支出绩效评价指标体系。 纵观我国财政农业支出绩效评价的发展，指标的设计缺乏系统方法，常采用财政部门通用的财务规则所设立的指标，这些指标操作性较强，多是对定量指标的反映，对于一些不能量化的指标无法反映；指标设置多以结果指标为主，注重对支出规模、支出结构、支出效益等方面进行评价，缺乏反映支出管理水平等方面的指标，指标设置不全面。近年，有学者也指出要将项目科技含量和科技经费的份额、地方科研单位对项目的参与度、农民综合素质的提高和农民的满意度列入绩效考核指标中，从一定程度考虑了财务指标的滞后性，加入了非财务指标的因素，但仍没有应用系统的方法将这些体现长期效益的指标引入指标体系中。本文试图克服以上缺陷，初步设计一套较科学、完善的农业支出项目绩效评价指标。

二、平衡计分卡在财政农业支出项目绩效评价中的适用性分析

（一）财政农业支出项目的特殊性 把握财政农业支出项目的特点是做好绩效评价的基础，与工业项目相比财政支农项目有其特殊性：第一，项目时间较长，效益发挥具有滞后性。受季节气候的影响，农业支出项目通常建设时间长，在项目建成后经过一段时间才能收到效果，其效益的发挥也是一个长期渐进的过程。这要求评价指标的设置考虑到项目结果与过程，长期目标与短期目标之间的平衡。第二，项目效益具有多元性。许多财政农业支出项目的效益以社会效益和生态效益为主，其经济效益不高。这决定了在项目绩效评价时，不能仅以财务评价为限，而应该引入生态平衡和社会评价的内容。这要求在设置指标时注重内部与外部的平衡，财务指标与非财务指标衡量的平衡。第三，项目的多目标性。农业支出项目的开发区域、对象、内容不同，建设的目标就不同，有的项目开发内容综合性很强，包括生产项目、配套服务项目、基础设施建设项目等内容，因此对这类项目的评价需要综合考虑各方面的建设目标，设定指标时要按照目标导向的原则，且指标设置不宜过多，以免信息收集工作量过大。第四，项目与农民利益紧密相连。通常，财政农业支出项目的直接目的是促进农业和农村经济的发展，而农业和农村的主体是农民。因此，在对财政支农项目进行分析评价时，既要重视项目建设单位的效益，同时也要关注项目能否为农民带来实惠，能否提高农民的收入水平或改善农民的生活条件。因此，在指标设置时要把农民收入增加、成本降低、农民满意度等指标列入其中。

（二）平衡计分卡概述 平衡计分卡（The Balanced Score Card，BSC）是20世纪90年代初由哈佛商学院教授罗伯特·卡普兰（Robert Kaplan）和美国复兴全球战略集团总裁戴维·诺顿（David Norton）提出的。平衡计分卡认为，传统的绩效评价只注重衡量过去的绩效，过于注重财务指标的评价，无法评估组织未来的、前瞻性的绩效指标。但在信息化时代，传统的业绩评价方法是不全面的，组织能否获得持续发展的能力，相比组织过去的绩效，也很重要。平衡计分卡作为一种先进的绩效衡量工具，将组织的总目标划分为财务、客户、内部流程、学习和成长四个不同维度的子目标，并依据这四个维度分别设计适当的绩效衡量指标。因此，其更能够对组织综合经营状况做出评价，使业绩评价趋于平衡和完善，更利于组织长期发展。

三、基于平衡计分卡的农业支出财政项目绩效评价指标体系构建

虽然从四个维度可以分解出多个指标，但依据农业支出绩效评价指标设置系统性、可比性、导向性、可操作性、定量指标与定性指标相结合的原则，需要对多个指标进行筛选，选择出若干关键指标。

（一）财务维度指标 财务指标往往和获利能力联系在一起，而财政农业支出是国家的一项惠农政策，因而适于企业的一系列财务维度指标，如营业收入、资本报酬率、经济增加值等，财务并不适合财政支出项目的评价。对于农业支出项目，维度主要评价项目实施后的经济效益，表现为项目区农业产值增加，农民收入增加等，基于收入增加衡量的不同层次，可选取新增农产品总产值、新增农业纯收入、新增农民人均纯收入三个指标。鉴于不同，区域农民收入增加受农业产值增加的影响程度不同，可增加设置成本指标进行补充修正，为使应用成本降低指标具有可比性，采用亩均成本降低量进行衡量。

（二）受益对象维度指标 对于企业，客户层面指标通常包括客户满意度、客户保持率、客户获得率、客户盈利率，以及在目标市场中占的份额。对于农业支出项目而言，其服务对象包括项目实施单位和农民。受益对象维度指标主要体现在农业支出项目受益单位（即项目实施单位）和受益农户对项目的评价，可以选取受益程度和受益对象满意度两类指标。受益程度指财政资金投入后，项目带动受益农户的数量和农民增收情况，便于比较应用新增受益农户数量这一指标衡量。基于不同的服务对象，受益对象满意度包括项目单位满意度和农户满意度。基于全面考虑，为评价项目承担单位对项目管理、产出、效果的满意程度，应用项目单位满意度指标。为评价项目区农民对项目的满意程度，应用农户满意度指标。

（三）管理运营维度指标 财政农业支出项目实施过程中及完成后都需要完善的制度建设和过程管理，设置该维度指标目的是评价项目建设过程的内部管理制度规范及管理效率。管理运营维度指标可分为资金管理和工程管理两类指标；资金管理指标设置资金到位率、资金使用率两个指标；工程管理指标设置工程完成率、工程利用率、工程完好率三个指标。

（四）学习与成长维度指标 对于企业来讲，该层面指标指企业必须投资于员工技术的再造、组织程序和日常工作的理顺等目标，员工满意度、员工保持率、员工培训和技能等指标都是这一层面的表述。财政农业支出项目的实施从一定意义上可以视为政府对农民提供的一种服务，需要把服务对象（即农民）的知识技能提高作为支撑项目发展的关键因素之一严密关注，可用培训支出比率这一指标来衡量。设置该维度的指标目的是评价财政投资项目的长期发展潜力，作为补充增设创新能力方面，采用新增创新产品数量指标衡量。

四、基于层次分析法的指标权重确定

绩效评价指标确定后，还需确定指标权重，也就是确定同一级指标相对于其上级指标的相对重要程度。本文运用层次分析法计算各个指标的权重系数。层次分析法是一种适用于多准则决策分析的方法，它为复杂决策、排序问题提供了一种建模方法。基本步骤如下：

参考文献：

[1]樊文有：《基于平衡计分卡的高校就业指导部门绩效考评体系构建》，《经济论坛》2010年第10期。

[2]崔风梅、张海红：《完善地方财政支出绩效评价指标体系探析》，《金融经济》2010年第3期。

[3]孙玉军、邱丽敏：《试论财政支出绩效评价指标体系的构建》，《北方经贸》2009年第1期。

[4]殷筱琳、雷良海：《财政支农支出绩效评价体系研究》，《商业经济》2010年第1期。

[5]岳金燕、金水英：《基于平衡计分卡的企业绩效评价体系的构建》，《黑龙江对外经贸》2011年第9期。

[本文系河北省社科基金课题“基于可靠性的河北省农业综合开发项目绩效评价研究”（编号：hb12g1035）的阶段性研究成果]