博弈环境危机

随着社会经济的高速发展，中国已经进入了环境事件的高发期。自1993年有环境统计数据以来，中国已发生近3万起突发环境事件，其中重、特大突发环境事件1000多起，突发环境事件已成为影响社会和谐稳定的重要问题。尤其是突发性的环境事件在威胁公众安全的同时，也挑战着政府的应对能力。与此同时，随着人们环保意识的增强，由环境事件引发的也逐渐增多，一旦处理不当，还将引发政府的信任危机。

改革开放以来，中国经济社会发展取得举世瞩目的成就，但付出了过大的资源环境代价。目前，中国每年能源消耗量占全球19.5%，石油消费量一半多依靠进口，煤炭消费量相当于其他国家的总和，高能耗产生了仅占世界8.6%的GDP，却留下许多受污染的城市、全世界1/3的垃圾和频繁发生的公共环境事件。正因如此，如何维护公共环境安全，已经成为亟待中国政府解决的难题。

加大惩罚力度，完善法律法规

在中国，有一个令人惊讶的现象，即中国重特大环境污染事故被追究刑事责任者尚不足二成。有学者统计发现，从1998年到2002年5年间，中国重特大环境污染事故发生了387起，只有25起被追究了重大环境污染事故犯罪。2003年到2007年间，中国发生重特大环境污染事故90多起，被追究违法犯罪的仅12起。

在环境保护部原总工程师、中国环境科学学会副理事长杨朝飞看来，问题的症结在于违法成本低，而守法成本高。违法成本低的后果必然降低法律的威严和效率，从而导致违法排污屡禁不绝；而守法成本高无疑会淡薄人们的法律意识，视法律为可有可无。正因如此，提高违法成本和守法自觉性是完善环境法制建设的首要问题。“首先以制定环境损害赔偿法为重点，完善环境损害救济的法律制度。其次建立环境责任终身追究制度，让污染者为其违法行为付出高昂代价。”杨朝飞表示，在这一方面，中国应当借鉴发达国家的经验。比如，加大对污染企业的行政处罚、行政强制、民事赔偿和刑事处罚力度，建立健全行政裁决、公益诉讼等环境损害救济途径，切实落实企业环境责任。

广西大学环境学院教授王英辉持有相同的观点，他表示，中国要控制公共污染事件的发生，首先应加大惩罚力度，一旦出现重大公共污染事件，无论是国企还是民企，都要进行严厉的处罚，对长期不加整改的企业必须强制关闭，把环境发展和百姓的利益放在首位。

加大公众参与与信息

近年来，在中国环境领域出现了一个不好的趋势。由于前期公众参与的严重不足，不乏一些可能带来环境污染的重大项目引发群体性抗议。其实，从国际惯例来看，化工厂的建造是一个漫长的过程。无论是最初的厂址选择，还是环境评估，需要耗费大量的时间精力。可以说，一个化工厂的最后敲定往往是其与当地政府以及周围民众博弈的结果。然而，这一过程在中国的部分地区往往被缩短甚至直接省略。这样一来，不仅会导致民众缺乏危机防范意识，也使企业缺乏应对措施。

对此，曾经被邀请观察公众参与环评的中国政法大学教授曹明德表示，目前的公众参与流于形式的情况相当普遍，更多的仅仅是把公众参与当做一种程序，对决策不产生实质性的影响。实际上，公众参与程序的目的正是要广泛征求社会各界的意见，特别是那些容易受到项目影响者的意见。如果反对意见强烈，那么这个项目恐怕应该考虑其他的方案，甚至否决。对于信息披露的适当方式，曹明德教授认为，信息披露应当采取引人注目的方式，明确向居民告知待建项目排放污染物的种类、浓度、数量，会对环境产生哪些不利影响，采取哪些措施可以减缓这些影响等，从而使得信息发挥应有的功效。

除了公众参与之外，信息公开也是至关重要的一环。南京大学网络传播研究所所长杜骏飞在接受媒体采访时表示，信息是公众知情权、参与权和监督权得以实现的保障，也是政府应对公共环境事件的前提与基础。在当前信息技术高度发达、信息来源多种多样的背景下，地方政府官员不应再对知情不报抱有任何幻想。因为如果隐情一旦曝光，将引起公众的强烈不满，甚至引发，这样一来政府的公信力也会随之大打折扣。因此，在公共环境事件发生后，政府必须充分保障公民的知情权，在第一时间向社会公布消息，最大限度地增加事件的透明度，从而减少公众不必要的恐慌和疑虑。

加强NGO的作用

实际上，潞城市环保局曾多次发现天脊集团污染环境的问题，但由于其只是一个县级市单位的级别，因此对这个省级国企的污染行为无可奈何。一个有着重大环境风险的企业仍能日复一日的生产，这在中国并不是个案。

对此，曹明德教授表示，NGO在引导公众参与环境保护这方面应当发挥更大的作用。“在理解NGO的社会角色时，千万不能把它看作是政府决策的对立面，认为NGO是在捣乱。NGO依靠自身的专业知识，向政府反映社会公众关心的问题，监督法律法规的执行，鼓励社会公众参与经济社会管理。实际上，NGO是在从政府的决策过程中寻找问题，避免政府的武断决策，防止出现严重的后果。”

对于NGO的作用，曹教授并非夸大其辞。在美国，各种类型的环保NGO多达1万多个，不同环保NGO都有自己的核心活动，涵盖环境和生态保护的各个方面。从美国的环境保护体制中不难发现，除了以联邦政府环保局为主线（包括各州的环保局以及环保相关政府部门）形成的政府管理体制外，美国的环保NGO在保护环境和资源权益方面给予政府、企业的压力与合作是美国环境保护与管理的一个主要动力。

相较于美国，NGO在中国的发展仍有较大空间。曹教授认为，中国要适当地放松NGO的发展环境。一方面，作为组织体的NGO与公民个体相比，实力明显增强。另一方面，公民个体缺乏相应的专业知识，也缺乏维护生态环境安全的资金和资源。而NGO就不一样，他们拥有专业的团队，有环保方面的专家，有法律方面的专家，还有募集资金的能力。

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面对突发的公共环境事件，如何积极的防范和应对是直接关系到国家稳定，民众生命财产安全的重要问题。与中国相比，一些发达国家在防范和应对公共环境事件上积累了较好的经验，可供中国借鉴。

信息公开是生态安全的重要一环

1986年，作为对印度博帕尔有毒化学物泄漏事件的回应，美国颁布了《应急计划与社区知情权法案》，旨在保障公众对社区内存在的各种有毒有害物质的知情权，更好地应对紧急事件。这一法案建立了一个面向公众的有毒物质排放清单，规定企业每年必须公开有毒有害污染物的环境排放信息。这个清单要求公开的污染物种类达666种。

此外，对于需要申报污染物排放信息的企业，法案中也做出了明确规定。这些企业每年需向美国环保署申报相关数据。美国环保署将所得数据输入一个向公众开放的数据库中。公众可以通过数个网上数据库方便地获得详细的企业污染物排放与转移数据及地图等资料。目前，加拿大、菲律宾、韩国、欧洲的一些国家以及澳大利亚、日本、俄罗斯等国都采取了类似的制度。

拥有完备的应急法律体系

经过长期的发展，美国已经形成了一个比较完善的紧急状态法律体系。从宪法、综合性法律《国家紧急状态法》到各项具体的单行法都规定有紧急状态方面的法规内容。此外，还有直接规范危机处理的应急预案和计划。其数量可观，内容十分详尽。

日本是按照防卫（属于战争状态法范畴）或非防卫（属于非战争状态法范畴）的分类，把紧急状态分解到《应对外来武力攻击法》《灾害对策基本法》等法律中。

俄罗斯的应急法律体系也相当完善，以宪法和紧急状态法为基础，制定了《俄罗斯联邦紧急状态法》《俄罗斯联邦战时状态法》《俄罗斯联邦反恐怖活动法》等100余部配套的联邦法律、法规和大量总统令、政府令。紧急状态法启动以后即成为“小宪法”，在其统领之下又有很多具体的部门法规。

设置专门的应急防灾部门

在美国，全国统一的行政管理部门为国土安全部，突发公共事件应急管理机构主要是美国联邦应急事务管理总署（FEMA）。联邦应急计划将应急工作细分为交通、通信、消防、大规模救护、卫生医疗服务、有害物质处理等12个职能，每个职能由特定机构领导。美国应急体系已形成整体的国家应急网，具有立体化的特征。

日本的紧急状态处置机构体系有常设机构和临时应急机构。常设机构有安全保障会议、中央防灾会议、内阁应急事务和危机管理专门机构。临时机构中针对各种原因产生的紧急事态一般都规定了建立应急机构。在内阁官房设立一位内阁危机总监，辅佐内阁官房长官和内阁官房副长官，根据命令统一管理除国防事务外的有关危机管理事务。