政府在农村公共产品供给中的角色探讨

摘要:在新农村建设的框架下,农村公共产品供给是一个巨大的系统工程,需要各方面的改革与调整。解决好公共产品供给问题是做好其他各方面工作的基础和动力。政府在农村公共产品供给中面临着诸多困境,建立有效的公共决策配置机制,完善不合理的供给结构,加大农村公共产品供给的有效性,改革政府职能和财政分配体制,将会为农村的各项配套改革提供基础性保障,从而为新农村建设扫清障碍。

关键词:农村公共产品;政府;有效供给

作者简介:于琳(1969―),女,石河子大学经贸学院教授,研究方向:农业经济理论和政策。

中图分类号:F323 文献标识码:A文章编号:1672-3309(2009)12-0055-03

农村公共产品在新农村建设中有着举足轻重的作用。新农村建设成败与否,在很大程度上取决于农村公共产品的满足系数,对幸福系数的张力不容忽视。建立起高效率的农村公共产品供给体系,特别是实现农村公共产品供给体系中政府的作用,是一个值得重视的问题。

一、农村公共产品的分类及其特征

按照公共产品的非竞争性和非排他性的差异,农村公共产品可分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品在消费和受益中表现出完全的非竞争性和非排他性。准公共产品又称为混合产品,兼有公共产品与私人产品的特征,在消费和受益中表现为不同时或不完全具有非竞争性和非排他性。一般而言,农村公共产品的供给主体可以是政府,也可以是私人或市场,在供给上具有“公共”性质,在消费中却具有“私人”性质,需要付费才能享用,比如农村公共卫生、农村公共医疗、农村社会保障、农村义务教育、农村文化教育建设等。

农村公共产品除了具有公共产品的一般属性外,同时具有特殊性,主要表现为运行成本高和利用效率低并存。农业生产的分散性和村庄布局的松散性,使得农村公共产品供给的组织成本和运行成本较高;农村人口密度不高且分布不均衡,导致农村公共产品供给的效率较低,公众受益范围较小;农业的弱质性和农户的脆弱性,使得农村公共产品具有较低的内在经济性。由于农村公共产品的外部不经济性,使政府在农村公共产品的供给方面受到很大限制,尤其是地方政府由于财政紧张,其提供农村公共产品的经济能力受到很大限制,难以投资兴建真正反映农民有效需求的农村公共产品。而且,我国公共产品的产权制度改革不到位,产权和收益权关系界定模糊,严重削弱了私人在农村公共产品方面投资的积极性和主动性。

二、我国农村公共产品供给现状

长期以来,我国农村公共产品供给主要是走“双轨制”,即以财政预算为主的制度内供给机制和自上而下的制度外供给机制。特别是与农村经济体联系密切、具有纯公共物品性质的自然经济垄断领域内,如电网、水利管理、农村义务教育、公路网、通信网络等领域,政府是农村公共产品供给中的供给主体,并为此专门设立了公共服务机构,如水厂、配电所等。这些部门为农村公共产品的供给提供基础性和原则,在某种程度是集“公共性”和“企业性”为一体的政府主导型公共企业,其目标是追求社会效益最大化的同时,实现私人企业的“收益最大化”。

由于国家长期以来实行城乡二元经济发展模式,特别是在农村公共产品的供给上,重城市、轻农村就表现得尤为突出。即便如此,在农村公共产品资金来源上还是依靠国家提供补助为主,农民自筹解决为辅,造成城乡公共产品供给阶差逐步增大。而且,受分税制影响,没有稳定财源的农村基层政府承担了大量事权,由于财权和事权分离,导致农村公共产品供给主体错位现象严重,如义务教育、民兵训练就是典型的公共产品,理应由中央财政承担,其实这些事权放到了地方。由于基层财力有限,长期入不敷出,无力承担农村公共产品供给的责任。同时,农村政府补贴属于预算外资金收支,不交同级人民代表大会审议且不向村民公开,仍然存在信息不对称的问题,致使对农村公共产品供给资金的使用和管理的预算约束软化。

三、地方政府在农村公共产品供给中的角色

地方政府作为一种制度安排,如同市场制度一样,同样是内生变量,其自身运行以及向公众提供公共服务和公共产品同样存在交易成本问题。由于政府系统缺乏明确的绩效评估制度,其成本和效率较之私人部门难以测量。公共选择理论认为,理性的个人在考虑制度变迁时,应努力使其预期的社会相互依赖成本最小,从而使他预期的社会相互依赖效用最大。政府也是理性的经济人,在农村公共产品供给中也难免存在特殊利益集团的“寻租”现象。因此,地方政府提供农村公共产品,在某种程度上是一个政治过程,其交易成本甚至比市场制度昂贵,这表现为现实中政府的种种“政策失败”。另一方面,在供给上,地方政府在本质上应该提供农村公共物品,以实现为公众谋福祉的目标。因此,不论这种物品的生产者是谁,最后的供给者必须是政府。在农村公共物品的供给上,政府不应该有经济利益上的考虑,这与公共物品生产中的效益分析并不矛盾。

现阶段,地方政府公共服务职能薄弱,忽视了农民、农民工和乡镇企业工人的基本社会保障,未能很好解决他们对公共产品的基本需求。在供给农村公共产品时,严重存在越位和缺位的现象,有些地方公共产品是在替上级政府供给,导致越位。在行政体制上,虽然地方政府可以对广大产权拥有者行使监督权,依靠其层级的控制权和信息不对等的双重优势,在面临资金紧缺和上级部门的指标考核双重压力下,会选择对其有利的博弈路径,以追求政绩评价最优,谋取财力最大化为基本施政方针,就很可能出现寻租行为。这会造成农村公共产品供给出现“越位”和“错位”,甚至完全与增加农村的福利无关。一些地方领导好大喜功,用一些门面工程来为个人的政绩增加砝码,向农民提供超出其有效需求的公共产品和公共服务,如过高标准的公路、文化娱乐体育设施等。有些地方热衷于显性政绩的硬公共产品供给,对那些农业科技推广、市场信息供给、农民技能培训等软公共产品供给缺乏积极性。作为农村公共产品供给主体的政府,无论是从鉴别公共服务获得收益与成本的技术角度,还是从政府官员的私利考虑,寻租或参与租金分配等“搭便车”现象在所难免。

正如诺斯谈到的:“如果国家拥有强制力,那些掌握国家权力的人就会使用这些力量,在牺牲社会其他成员利益的基础上,谋取自己的利益。”政府和农民作为“理性经济人”,更是基于各自潜在的利益,对稀缺性的资源会做出最有利于自己的行为反应,从而造成集体公共利益陷入困境的现象。因而,在农村公共产品供给过程中,政府和农民的利益差别及追求利益最大化的理性,导致集体行动困境,这构成我们分析政府与农民博弈的两个前提。农户的利益表达机制不畅通造成了农村公共产品供给需求偏离,结构失衡,成为制约发展农业产业化经营的“瓶颈”。西方经济学认为,公共产品的“林达尔均衡”困境的主要原因是公民缺少表达真实的需求偏好的制度体制。在农村公共产品供给中,主动发挥地方积极性,给农民更多的选择权、参与权和决策权,则可以有效提高公共产品的供给效率和综合利用率。在大多数农村公共物品中,政府垄断经营公共物品的方式导致其供给的低效率。具体表现为:政府资金到位不及时,巨大的资金缺口导致公共物品供给严重不足;公共物品供给由政府垄断,易导致政府权力的膨胀和效率递减,会出现“政府失灵”和“政府失误”。另外,农村公共产品供给部门的监督成本也很高,使交易费用上升。部分地方政府以投资农村公共产品供给为借口,变相地以严重缩水的价格,从农民手中大肆侵占农用土地,改变农用土地使用功能的现象依然存在。

四、对解决农村公共产品供给中政府角色的思路建议

在传统的农村公共产品供给由政府主导的思维模式下,政府在提供农村公共产品方面出现了一些异化现象,比如差别供给、强制供给和不对称供给,产生了供给的无效。随着市场经济的稳步发展,城市现代化的逐步完善,与农村公共产品供给的相对落后形成了“高原现象”,进入了一个新的相对蛰伏期。新公共管理理论主张,地方政府应该更多的放权,将公共事务的治理权和控制权交给社区和村委会,政府部门不再直接提供公共服务,转而主要引导农村公共产品的供给方向,执行掌舵、监督和筹集资金等责任,做一个安于本职工作的领航人和公正公平的“管家婆”。

(一)优化农村公共产品供给机制

重新界定各级政府的财政职能在农村公共产品供给上的基本属性,合理划分各级政府的事权范围,明确县、乡农村公共产品的供给责任。属于全国性的农村公共产品由中央政府承担,属于地方性的农村公共产品由地方政府承担为主。中央政府在一定程度上参与和协调,将农村公共产品的制度外供给转为制度内供给,使农村公共产品供给有足够的资金来源。明确划分各级政府和村民委员会的供给责任,各级政府作为公共权利的化身,对公共产品供给负有不可推卸的责任。村民委员会作为村民自治组织,其主要职能是在国家相关法律范围内,行使国家赋予的政治权利,在社区成员寄予的道德准则的基础上,对社区公共事物加以管理。

农村公共产品的供给主体主要是政府,政府不能推卸责任,但政府不是惟一的供给主体。可以在明确产权关系的条件下,从引进民间投资的角度出发,通过优化投资主体多元化的属性,动员社会资源来提供农村公共产品。这既可以减轻政府财政供给的压力,也可以满足农民对公共产品的需求。公共经济不一定是一个排他性的政府垄断经济,它也可以是一个混合经济,私人也可以参与公共产品供给。实际上,目前我国已经出现了部分农村公共产品的诱致性变迁现象。在明晰产权、加强管理的前提下,要有多元化投资的思路,多渠道融资,按照“谁受益,谁投资”的原则,逐步扩大范围,增加内容。比如,推进村级医疗卫生服务的民间供给以及小型农田水利设施私有化等。政府通过创造条件诱导和促进这些创新行为,充分利用民间闲置资本,拓宽公共产品筹资渠道,逐步建立以政府为主导、多元化主体参与的新机制。

(二)规划合理的财政资金供给方式

目前,地方政府单方面掌控着基层公共财源收支,而对其缺乏有效的监管约束,易在政策拍板和供给农村公共产品上出现寻租或者寻求政绩的现象。对此,政府应建立长期有效的公共资源监督约束机制,增加公共资源使用的透明度,规范地方基层政府的决策行为。推行财务管理预决算制度,做到政务、财务、党务公开,避免暗箱操作,及时公布预算执行情况,接受群众监督。为保证地方财政收入的多元化和稳定性,中央应调整税种的分配结构,逐步转变“事权重心下移,财权重心上移”的不合理局面,适度进行经济性分权,不断扩大中央与地方共享税种来源,提高地方分享税种税收的比例。可以直接将一些优质或新的税种划拨给地方,并加大对地方政府的财政转移支付力度,从根本上缓解地方财政困难。合理平衡零和博弈中的各个主体也是不容忽视的,避免产生地域间农村公共物品供给出现严重的两极分化现象。

(三)试点新型政府绩效考核制度

改进对地方政府工作的考核制度。地方政府的职能转变要求其工作重心是开展所在地的社会管理和公共服务。政府工作的考核与评价也应以此为核心目标。对此,应取消不切实际,以上级利益为主的考核指标,减少与社会管理和公共服务职能无关的达标升级和检查评比活动,切实为地方政府“松绑”。政府机构积极“瘦身”,树立正确的政绩观,增强责任意识,搞好部门间的协调和配合,形成强大动力以促进农村公共产品的增加和发展。逐步改变原来计划经济下的“全能政府”的状况,主动向“有限政府”转变。在社会各个领域,政府逐步退出微观领域,非营利组织可以促成农村合作与互助组织的形成。制约公共权力的滥用,维护农民的民利,推进民主化,真正落实基层民主制度,规范民主选举程序,让地方政府真正以农民的根本利益为决策本位。

(四)转变政府职能,建立现代化农村服务体系

政府应站在科学发展观的高度,调整公共支出政策,坚持“多予、少取、放活”的方针,实行“城乡一体化”的新机制,确保农村和城市、农村居民和城市居民享有同等的待遇,拥有同等的发展权,把社会公共资源公平、公正地配置于农村和城市、城市居民和农村居民,从根本上调整国民收入分配格局。实现地方政府从“权力本位”向“责任本位”转变,从“官本位”向“民本位”转变,构造地方“有限政府”。有限政府必须“有所为,有所不为”,即把主要精力用于公共服务和社会管理,把该下放的交给市场与社会组织,坚持放手放权,把产业经营让位于龙头企业,把产业管理让位于中介组织,把技术服务让位于经营组织,腾出手来抓好服务体系建设、示范带动和龙头企业建设。树立效率观念,建立效率政府,使政府的公共服务职能得到充分发挥。

纵观我国农村公共产品供给中的问题,要求政府与立法机关从政策和法规上规范、保护和落实公共产品供给制度,从而提高国家财政对农业农村支出的使用效率,尊重农民意愿,吸引各种渠道的支农、惠农资金。特别是农民主体自身的投资,并提高这部分资金的使用效率。建立健全资金投入机制,将竞争高效机制引入农村公共产品供给体系中;不断规范政府行为,增强支农惠农政策支持力度;加大政府职能转变,从体制上防范不规则行为发生,逐步转变政府从经济管理体制向行政管理体制再到社会管理体制的转变。这些措施对于我国新时期社会主义新农村建设与构建社会主义和谐社会将会有巨大的推动作用。 (责任编辑:方涵)

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