整体治理视阈下的大部制改革

摘要: 当前中国大部制改革已推进到地方层面,无论是横向的综合治理模式,还是纵向的产业化模式,都取得了巨大成效,但改革也面临诸多挑战。西方的整体治理理论可为我们提供有益借鉴,它所倡导的一些重要理念对于推进中国大部制改革不失为一种可选路径。

关键词:大部制;整体治理;职能整合

中图分类号:D64文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)30-0220-02

一、中国大部制改革概述

(一)中国大部制改革的背景及内涵

改革开放以来,中国政府已进行了五次大的机构改革,使中国国务院部委由1982年改革前的100个削减为2003年的28个,但这五次改革更多关注的是机构的撤销与合并。十七大提出“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制”,2008年大部制改革方案的确定昭示着中国第六次机构改革序幕的拉开,被视为政府改革的新起点、新突破。

所谓大部制,即大部门体制。按照业内专家的提法,为推进政府事务综合管理与协调,按政府综合管理职能合并政府部门,组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围,把多种内容有联系的事务交由一个部管辖,从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理,从而提高行政效率,降低行政成本[1] 。此次改革更加适应市场经济管理需求,并与三分制和审议制相结合。通过三分制将决策、执行、监督分离归属,加强彼此间的制衡。一方面,在机构设置过程中,按决策、执行和监督分工,而非将职能相近的部门进行简单合并或撤销;另一方面,在部门内部,也按照“三权分立”原则进行分工,避免职能交叉、政出多门,并能加强有效地监督。同时通过审议制分散政府权力,扩大政治民主[2]。

(二)中国大部制改革的实践

1.中央层面的改革。中央层面的改革主要体现在“大能源”、“大交通”的设置上,裁撤建设部、交通部、信息产业部、人事部、劳动保障部、国防科工委,调整重组后新建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。同时针对大部制可能带来的权力过于集中问题,在机构设置中按照决策、执行、监督相对分离的思路,加强权力制衡。

2.地方政府的改革。当前改革已推进到地方层面。地方政府的改革实际上有两种模式:横向的综合职能模式和纵向的产业管理模式。横向的综合职能模式是指将不同部门的职能加以整合,统一管理以实现各职能部门间的“无缝协调”。通过“综合”,将不同职能纳入同一部门管理,从而减少程序、提高效率。成都新组建的市交通委员会,将市交通局的全部职能,市政公用局的城市公共交通、客运、出租车,市公安局的交通技术规划和安全设施规划管理,市经委的铁路、公路、邮政、通信航空等综合运输协调和物流行业管理等职能进行整合,既管城又管乡,既管规划又管协调,打破了交通各自为政、多头执法、责任推诿的局面,初步形成了城乡一体大交通格局[3] 。而纵向的产业管理模式则是指同一类行政事务系统由一个部门一体化管理,避免多头管理。成都新组建的市水务局将全市的防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用以及河道、农田水利、水土保持、农村水电等所有涉水事务实行城乡统一管理,建立了一种综合性、全局性、系统性的城乡一体水务管理新机制,实现了水务管理的一体化,结束了“多龙管水”的局面[3]。

二、中国大部制改革面临的挑战

1.权力监督问题。大部制意味着可能出现一些“超大部门”,权力将更加集中,原来需多方协调的事项,现在在一个部门内就可解决。改革前各部门尚存在一定的相互制衡和讨价还价空间,改革后权力集中于一部门,可能导致“权力的滥用”。中国公民监督还很薄弱,体制内监督又存在诸多缺陷,权力的有效制约成为关键。

2.人员分流问题。随着各部门职能的有效整合,部分人员可能成为富余力量。如何合理分流,对于改革的纵深推进、减少改革阻力具有重要意义。20世纪80年代进行物资部门政府职能转变时出现的“官倒”,20世纪90年代改革出现的大量下岗职工等,都是改革中人员分流不合理所造成的。部分地区实行保留待遇或转为事业编制的方法进行过渡,但这些做法可能为今后进一步改革埋下隐患。

3.仅追求形式导致的1+1

4.机构协调问题。大部制改革顺利实行的一项重要保证就是建立政府的协调沟通机制。新建一个部门,除增加自身内部协调外,还需要增加其与其他部门的协调;合并两个部门,原来的外部沟通就转化为组织内部的沟通,这需要重新定位沟通协调职责。大部制要求不同机构和部门间沟通协调的加强,尤其对部门内部的协调提出了更高要求,沟通协调不畅通会极大限制政府职能的发挥。

三、整体治理理论对中国大部制改革的启示

20世纪80年代,以私有化、市场化、分权化和竞争为主要手段的新公共管理改革在西方广泛开展。这次改革浪潮虽极大提高了行政效率,但同时也存在很多负面效应:竞争机制导致对部门合作和协调的忽视,“碎片化”成为最显著的制度缺陷。为有效解决空心化和碎片化,整体政府成为以英国为代表的西方国家的治理选择。整体政府是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府改革模式。它包括四个方面的内容:排除相互破坏与腐蚀的政策情境;更好地联合使用稀缺资源;促使某一政策领域中不同利益主体团结协作;为公民提供无缝隙而非分离的服务[4]。

整体治理(holistic governance)既是对整体政府改革的基本内容进行理论提升结果,也是对各种治理理论进行内涵扩展与理论延伸的产物[4]。其外延既包括治理结构的改善也包括治理职能的整合。概括来讲,具有以下要义:在治理理念上,以公共服务为根本宗旨,摒弃了新公共管理的管理主义倾向;在体制构建中,注重职能整合,克服了碎片化困境;在技术运用中,积极引入现代信息技术,追求无缝隙政府的建立。

整体治理与中国的“大部制”改革两者内在逻辑存在一致性:通过职能整合实现政府高效。整体治理对我们的启示主要体现在以下三个方面:

1.秉承服务理念。公共管理不仅仅有技术方面的考量,还有责任、道德、价值等维度,过于强调工具主义的新公共管理无法体现政府公共性。整体治理理念从全局出发,旨在建立一个以服务为导向的政府,更加注重对公民需求的满足和回应,通过无缝隙政府的建立,加强政府在社会管理和公共服务方面的效力,以公共价值主导政府行为,避免政府方向偏离德性。中国大部制改革也应秉承服务理念,避免流于形式。只有政府真正以“为人民服务为宗旨”,改革才能真正实现政府效能的提高。

2.政府职能的有效整合。整体治理的核心就在于其整体和全观性理念。如何从整体上整合各个部门职能,跨部门、跨行业、跨地区的沟通协作,是整体性政府的目标,也是中国“大部制”改革的重要内容之一。整体政府针对新公共管理造成的碎片化和过度分权,通过建立一个跨组织的、将整个社会治理机构联合起来的治理结构,既克服了政府组织内部的部门主义、视野狭隘和各自为政的弊病,又调整、重塑了社会和市场的横向关系,以政府为纽带,发挥其战略协作与统筹服务的作用,构建一种政府与市场和社会通力合作、运转协调的治理网络,提高了应对复杂问题的综合治理能力[5]。中国的大部制改革可充分吸收其经验,解决部门主义弊端。同时对于整体政府所关注的纵向关系,我们须审慎:当前中国中央权力过于集中,地方权力有限,可依托大部制改革重新界定二者关系,合理确定职权。

3.信息化的应用。整体性政府倡导网络化治理,把先进技术与政府管理有机结合,把松散的政府架构通过信息技术连接成有机整体。随着网络技术的不断发展,其在政府管理中的作用日益突出,大部制改革可充分依托中国当前正在建立的电子化政务,以整体治理所倡导的网络化治理为方向大力推行。电子化政府的建设可以有效整合政府职能,使组织间沟通更为迅速快捷,减少中间沟通环节,降低成本,同时对于加强监督,实现政府透明化运作具有重要意义,更有利于实现“小政府”的“大部门”。

四、结语

中国大部制改革与西方整体治理存在很多内在逻辑的契合,当前改革存在的一些问题,可积极借鉴其先进理念:服务理念、职能整合理念及信息化理念。但同时,整体政府的建立依赖一个主动积极的公民社会,持续而有力地进行政治参与监督和行政参与监督,这在中国还具有相当的差距[5]。这就要求我们不能简单的“移植”,而要实现优秀理论的本土化,使其有价值的内核能在中国大部制改革的载体上充分发挥优势。

参考文献:

[1]聚焦.中国大部门制改革――什么是大部制[BL/OL].,2008-02-25.

[2]大部门制三大亮点[EL/OL].,2008-02-21.

[3]唐蓉.大部制改革的样本城市――以成都实践为个案.理论与实践,2009,(7):59.

[4]曾维和.当代西方政府治理的理论化系谱[J].湖北经济学院学报,2010,(1):74-76.

[5]臧雷振.大部制改革基本理论探析[J].唯实,2008,(7):80.[责任编辑 郭伟]