国民政府时期旅游业管理制度述论

国民政府时期，旅游业管理制度伴随着旅游业的兴起发展而产生，并逐步走向完善。总体而论，表现有三：其一，组织管理制度，包括政府层面、企业层面和社团层面针对当时旅游业组织管理所制定的相关制度；其二，人员管理制度，体现在人员选聘、人员配用和人员考核等方面；其三，财会管理制度，具体涉及资金筹措和经费使用等方面。

[关键词]国民政府时期；旅游业；管理制度

[中图分类号]K262.9 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X（2015）04-0141-06

1927年，南京国民政府成立后，国内政局趋于稳定，旅游业由此稳步发展，时人多有相关史料记载流传。但目前对于国民政府时期旅游业，研究者多从旅游群体、产业发展和社会效应，以及近代化的视角展开探讨，而对当时旅游业的管理制度却少有关注。就现有著述分析，学界在该领域的研究，主要体现为三个方面：一是将旅游业管理制度的内容，作为对当时旅游业整体性研究的一种补充来对待。如程卫红硕士论文《民国时期的旅游业研究》，在对我国旅游业近代化发展脉络的整体把握中，兼论当时旅游业机构业务方面的管理制度。二是选取某一侧面或角度，对其特征加以评述。如谢贵安等著《中国旅游史》一书，就着眼于时代变革的视阈，概述当时旅游业管理制度的特点。三是在对民国旅游业文献记载的爬梳中，归类出关于当时旅游业管理制度的资料。如张建融《杭州旅游史》以杭州旅游业为个案，整理其管理制度一类的史料。应当指出，目前研究者对这一问题的考量是零散性和片段化的，尚缺乏从整体上对当时旅游业管理制度进行宏观展示。因此，有必要围绕这一问题，钩沉史实，着力论述，以期该领域的研究能够引起重视。

一、组织管理制度

在民国时期旅游业整个管理制度体系中，组织管理制度是其基础性环节。由资料分析来看，该项制度可从政府、企业和社团三个层面予以把握

（一）政府层面

国民政府时期，旅游业被纳入社会事业范畴，规定由社会部负责主管。就旅游业的组织管理，社会部制定颁行了一系列制度。首先，规定“凡属游览之事业，其组织一应由社会部统管之”无沦是官方主办旅游事业，还是民间从事旅游行业，其组织管理均属社会部管辖，由社会部负责其事业编排。其次，规定“凡诱致接待及利便游客之设施与部署，其组织使用必经由社会部批文”社会部主管旅游事业的各类设施，并负责对其统一组织和配置，若涉及旅游设施的使用或调度，必须报经社会部批复。再次，规定“凡游览资源之开发，及其重要之项目，其组织安排须由社会部筹划之”。地方或个人关于开发旅游资源的项目规划，须符合社会部的组织筹划，呈报社会部合议后，方可生效落实。在当时，国民政府已认识到发展旅游业的重要性。在其咨文中，国民政府指出：“一国之风景，在现代国民经济与国际政治上均居异常重要的地位”，“游客入境往往导致其对该国货物的爱好，或者对于本国工商业的投资”。基于此，国民政府重视对旅游业的组织管理，责令社会部会同交通部、财政部等部门，联合拟定该方面的政策。规定“凡涉及游览事业之交通、投资、建设，由社会部主持，协同各部署办理”，“各辖省县组织游览事业，须报呈社会部”。国民政府将旅游业的组织管理统一归于中央，在一定程度上规范了当时旅游业政策的制定。

当时国民政府为加强对全国古迹景点景区的组织管理，专门设立了古物保管委员会，负责对古迹的挖掘、研究和保护。在其章程中，古物保管委员会规定“各地组织古迹游览事业之开发，须经本会指导之”，“古物之保护、古迹之管理、景点之组织，亦为本会之职责”。此项制度不仅便于长期保存文物古迹，也利于深挖古迹景点景区的旅游价值。国民政府还在当时设立资源管理委员会，主要掌控国家各种自然资源的管理。这一机构规定“凡罔占山、岭、川、湖，着手观光事业之组织筹划，须经由本会复议下文”，“非国有名义私自占用者，皆施以重罚”。

（二）企业层面

国民政府时期，一批商业银行将目光投放至旅游业，尝试创办旅游企业。其中，以上海银行所开办的旅行分部最为典型。这一旅游企业尤为重视自身的组织管理，制定实施一套垂直化模式的管理制度。上海银行在其所制定的旅行分部规章中，就其旅游业的组织管理作出以下三个方面的规定：其一，关于机构设置，旅行分部设总经理，负责企业所办旅游事业的日常管理工作，其下分别设置规划、文宣、财务、交管和稽查等部门，负责所办旅游业的项目制定、品牌宣传、财会收支、交通设施和监督检查等事务，而“所属各部口之组织管理，俱由总经理操持”。其二，关于事项决定，规定“遇重要观光项目及游览合同之商定，各部门可拟定处理方略，但其最终之定夺，须经总经理决定之”。总经理经董事会授权，可就重大事宜作出决定，则其下属各部门应按照最终决议组织部署工作。其三，关于权限所属，总经理统管下设各部，对各部所属旅游事务的组织管理负有领导职责，而各部“须尽责完成职内游览事业之计划”。

当时一些地方政府为促进所属辖区内经济发展，也先后创办或扶持了一批旅游企业。如四川刘湘所开办的川江旅行社公司，便是其中的代表。该公司实施责任制管理制度，设立股东大会，董事会由较有社会名望或出资股份较多的股东组成，并对股东大会负责：由股东大会所推举的正副经理，作为公司的实际责任人，全权承担公司盈亏责任。此外，广东、广西两省地方政府为加快经济协作，联合组建西南航空公司，兼营旅游服务。该公司采取官商合办的管理制度，一方面两广政府负责公司旅游商务的政策制定和发展规划，以官方财政作为其资本担保，保障其旅游服务的信誉度和可靠性：另一方面承包商具体操持公司的旅游商业运作，承担全部的经济收益和安全事故责任。

（三）社团层面

国民政府时期，随着民众参与旅游活动的热度逐渐升温，一些以旅游为主题的社团也相继出现。从其组织者来看，当时出现的旅游社团主要有三类：一是由官方出面所组织的观光游览团，二是由民间自发组织的旅游团会，三是由广大在校师生自主组建的旅行社团。当时这些旅行社团都制定有较为健全的组织管理制度。20世纪30年代，国民政府在全国范围内组织了大规模的公路建设，极大改善了各地区的交通状况，也为旅游业的迅速发展创造了积极环境。当时的国民政府行政院专门组织各类周览团，沿全国各条公路线开展旅游活动。这些周览团在组织管理上归属行政院，其服务管理、游览安排和收支统筹均须经由行政院，而行政院则委托商业代办具体负责周览团的各项旅行事务。当时友声旅行团是民间所组织的旅行团中影响较大的旅游团会之一，该旅行团足迹遍布全国，其成员包括了社会各个阶层。友声旅行团设立了成员大会，由成员大会推选社长，作为旅行团的总负责人，主要职责是召集社员和安排旅行。社长之下，再设立经费、勤务、协调等部门，分刖管理社团会费、旅行宿膳、景点安排等事项。友声旅行团因其较为完善的组织管理，成功组织了一系列旅游活动，吸引了社会各界人士的广泛参与。至于由在校师生所组织的旅行社团，以新安旅行团的组织管理制度堪称代表。该旅行团由著名教育家陶行知创办，其参与主体主要是江苏私立淮安小学的师生。旅行团划分为若干支小分队，每一支小分队选一名队长带队，并由一名教师全程指导。学校将旅行团的组织管理纳入日常事务安排，每到寒暑假期，学校都要确定旅行主题和任务，组织安排旅行网展开旅行活动，还适当给予一定物质支持。

此外，还有一些社团通过确立会务管理制度，来组织相关旅游活动，并产生了不错的社会效果。如杭州旅游研究会以定期召开学术会议的制度形式，在会议间歇组织旅游博览会，开展旅游活动。中华职业教育社、远东国际扶轮社确立年会制度，以年会形式组织与会人员参与旅游活动。

通过以上整理和分析，可以看出国民政府时期旅游业所建立的组织管理制度，是较为系统和健全的，、从其实际成效分析，表现出三个方面的特点：一是致力于构建高效、便捷的组织管理制度。小管是政府层面所制定的关于旅游行业的组织管理制度，还是企业或社团层面就其旅游商务运作所确立的组织管理规范，都旨在实现旅游行业的高效运转。二是更加注重对人的管理，突出人力资源在组织管理中的核心地位和作用。三是有效地协调了组织管理成本和制度运行效率之间的关系。无沦是官办旅游部门，还是官商合办或民间自办的旅游企业或团会，其组织管理制度均力求避免成本重复投入，“以使有限之款项，于急需处用之”，从而着力提高旅游商务办理效率。

二、人员管理制度

国民政府时期，能否加强对旅游行业人员的有效管理，关乎旅游行业的持续发展和生机活力。应该说，人员管理制度在当时的旅游管理制度体系中属于核心内容。从总体上分析，这一制度内容主要涵盖三个方面，即人员的选聘、配用和考核等。

（一）人员选聘方面

当时的旅游行业主要采取选聘的方式充实自身队伍，且尤为看重人员选聘的环节和过程，对此，当时制定有相应的选聘管理制度。20世纪二三十年代，国民政府先后扶持开办了一批旅行社，如中央旅行社、经济旅行社和现代旅行社等。对于其管理人员的拔擢，国民政府委托经济部等主管机构制定了周详的人员选聘簪理制度。首先是关于德行方面，规定“凡性情乖戾，人品低劣，甚有作奸犯科者，一律不予任用”，更加看重应聘人员的德操修养和为人道德，并将其作为选用人员的首要标准：其次是有关业务素质方面，规定“候选人员须明晓游览业之各类知识，且经受见习锻炼”，“因国际间游览交往之缘故，亦须通晓外文”，可见当时对于选聘人员的业务素质要求较高、把关较严：再次则是就选聘程序方面，当时由经济部牵头设立专门机构，具体办理人员选聘事务，待确定备用人员后，须呈报经济部最终决定批准。特别需要指出的是，当时还实行了回避制度，即“凡其亲属开列名单之中，须另换人员负责选人一事”。当时一些地方政府也出资兴办旅行社，如两江地区的萍踪旅行社、华美旅行社和名胜导游团等这些旅行社经当地政府同意，面向社会公开选聘管理和服务人员。从资料上来看，当时这些旅行社主要实行聘期任用制度，即与所选用人员签订协议，规定期限和薪酬，待期满后依据工作成效和所需决定是否续聘。此项选聘制度，有利于旅行社的科学管理和人才选用，也是符合当时旅行游览业行规的。

此外，当时一些外国旅游业机构也纷纷把目光瞄向民国旅游市场，在我国设立了诸多机构，经营旅游业。它们将海外的人员选聘制度移植到我国，在国内公开选聘旅游代办或服务人员。这其中，美国运通公司及其所实施的选聘制度即是典型。该公司实行合同聘任制度，与预任用人员签订合同，规定相应的工作任务和待遇，“如其未能于任期内完成既定之目标，则解除聘用之合同”。

（二）人员配用方面

国民政府时期，旅游行业就其人员的配用方面，也制定实行了相对可行的管理制度。国民政府授命建设部联合铁道部、财政部，组建了许多铁路或公路沿线旅行考察团，定期招募旅游者参加，沿铁路或公路线开展旅游活动。为保证这些旅行团旅游活动的顺利开展，国民政府协调各方力量，为其配置专门人员，并制定了人员配用管理方面的制度。其一，规定凡涉及旅行团食宿、游览、交通等方面，均应配备专职人员负责。具体为由建设部抽调人员，负责考察团游览路线的设计及其安全协调工作，而由铁道部、财政部负责配置专门人员，具体管理考察团的交通和费用。其二，规定凡有关旅行团膳宿、观光、行脚等方面所需配置的人员，均应具备精熟的业务素质和处事能力，“以为考察团游览提供周到之服务”。为此，当时一方面从各机关抽调人员配用，一方面将由社会招募而来的人员加以择优配备，“能力出众者可配用于管理，业务精熟者可配用至服务”。由于人员配用得当，这就为游览考察团旅游活动的开展，提供了可靠的人力保障。通济隆公司是民国时期一家兼营旅游服务的商业机构，其优质的品牌服务在当时的旅游界享有盛誉。这家公司便较为重视人员的配用，并制定了相应的管理制度。其中，规定公司的人员配用遵循“量才而用，各尽其责”的原则，依据才能大小分配至不同的部门，分别加以任用。还规定，对于不能胜任部门工作的人员，适当加以对调更换，“以求人力之充分使用”。

此外，还有一些有一定游览业经营历史的旅游机构，也顺应时展的要求，借鉴国外的管理经验，制定了相对健全的人员配用制度。国际观光局是国民政府时期主营国际游览业的旅游企业，该机构尤为看重人员配用在提高企业效益方面的作用，在其管理制度意就人员配用作出规定。一是对于经营、谈判和营销等业务，应配置有其专长者任用，“切忌不胜其职者，滥竽充数之”：二是配用到各职能部门的人员，须接受业务训练，待熟悉流程后，“再行调度分配”。

（三）人员考核方面

当时国民政府也将对旅游部门人员的考核纳入其管理范围，定期依据政府所制定的考察审核制度，对其人员进行考核。关于对旅游部门人员进行考核的管理部门，规定由行政院制定考核细则，并全程监管，而各部则负责对所主管的旅游机构及其人员加以考核，但其最终考核结果须报请行政院备档。至于各旅游机构内设部门及人员的考核，也应根据实际，由各旅游机构按照行政院的考核细则，依次开展。考核的内容，主要包括职业道德、纪律考勤和工作成绩等方面。其中，规定职业道德方面，“检察是否存在有违反法度之举止”：纪律考勤方面，“查看是否于任期内有违纪开缺之行为”；而至于工作成绩方面，则主要看其“预定之任务目的能否达到”。关于对旅游部门人员的考核程序，规定先由旅游机构及其人员，结合自身实情，详细述职；接着主管部门对照考核条例，依序对其考核，并将考核结果逐级上报待审：而最后考核意见则须由行政院署理。除此之外，还规定在考核期间，均应将待考核人员的资料及其考核结果逐步公开，接受社会各界的监督。

此外，当时的一些旅游组织对其所用人员，主要采取问责考核制度。比如，当时由各地所组织的游览事业协进会，便实施这一考核制度。该旅游组织在所用人员聘任之初，便与其签订责任书，规定工作计划和目标。到聘期行将结束之时，根据所用人员的工作情况，对照责任书，分别加以考核，从而决定是否续用。还有当时在许多地方先后出现了各类游览俱乐部，这些以俱乐部形式而组织的旅游机构，也制定了一些考核其人员的管理制度。概括来说，其考核标准主要是“职、能、才”，即看其人员“是否恪守职责”，“其能力可否完成既定任务”，“于游览事业能否精炼熟稔”。

不难看出，国民政府时期旅游业所制定实施的人员管理制度，是符合当时旅游行业起始阶段状况的，但又呈现出明显的不足。首先，虽然当时制定的旅游人员管理制度，较为切实可行，却又仍不免带有初创性漏洞，以至于在实际操作过程巾，存在着诸多疏忽。如人员的选聘制度，缺乏必要的监督机制，造成以次充好、以假乱真现象屡不能禁。其次，缺乏统一性、规范性的人员管理制度标准。比如当时的人员配用制度，对于民间白营或外商操办旅游机构的人员配用，则不能起到一定的规范作用，而是更多地任其自主管理。再次，当时对于人员管理制度的实际操持，多数流于形式。尤其是人员考核制度，未能切实按章办事，以致后来部分旅游机构日渐消沉，很不景气。

三、财会管理制度

财会事务处理恰当与否，关系到当时整个旅游行业的正常运行。因此，可以说财会管理制度是国民政府时期旅游业管理制度体系中的关键性一环。该方面的管理制度，主要有资金筹措、经费使川和财经监督三个方面。

（一）资金筹措管理

当时旅游业的资金筹措，主要有两个渠道，即政府的财政拨付和机构的白主募集。为保证旅游业运行资金的充足可靠，当时的旅游行业制定了一套较为完善的资金筹措管理制度。关于政府的财政拨付，当时国民政府将旅游部门的资金安排，已划入年度的财政管理范畴。从其财政咨文巾可以看出，当时还就旅游部门的资金划拨一事，作出了一些制度性安排。其中，规定各旅游部门所需的各类款项，以年度为期开列清单，呈报财务部门整理，再逐级上报批准。还规定，须就所要划拨的款项具体作出说明，以备咨询。需要指出的是，随着国民政府对旅游事业重视程度的加强，旅游部门所需资金的相对比重也在逐渐提升。关于机构的自主募集，当时国民政府鼓励各旅游机构通过民间渠道，自主募集所需资金。为规范其资金募集行为，当时还制定有一些约束性管理制度。一方面，规定“所募款项之来源，须合乎国家之法度、政府之章程”，严禁以非法渠道私自筹款；另一方面，规定“款项募集之方式，亦应以多种多样为宜”。

此外，当时一些地区的旅馆不仅为往来的客商提供食宿便利，还兼营旅游业。为有效地保障兴办旅游业务所需要的资金，这些旅馆便采用了按股份来吸纳社会资本的办法，为此专门制定了资金募股的管理制度。规定“凡投放款项者，即可作为股东”，且依据股东投入资金的数额，来确定股份人小，获取相应收益。这其中，还特意就资金和股份安全加以规定，“如有亏损或遗失，则以加倍额度赔付之”。

（二）经费使用管理

当时国民政府将旅游部门的经费使用，纳入其财政预算之中，并就其使用规范确立相关制度。对于旅游经费使用的申报程序，首先，规定各旅游部门将其经费使用项目，逐一列出，拟定详细的开支计划，进而上报旅游主管部门；其次，规定旅游主管部门对其开支报告进行初审，其后再与财政部门协同审理，待方案确定后，呈报同民政府；最后，规定国民政府再将旅游部门的经费使用计划，以财政使用的名义列入本阶段的财务计划。旅游经费使川的支出项目，主要分为常规性使用和特殊性使用两类。在常规性使用方面，规定凡是有关旅游工作所需的住宿、膳食、交通、会务和差旅等，均属于常规性支出，可划入旅游经费使用项目；而埘于特殊性使用，则规定应在整个旅游经费中安排专项部分以备使用，其用途主要是用于处置紧急事务或填补财务缺口。

但由于受传统的理财制度影响，当时的旅游经费使用制度已不能解决旅游业发展中所遇到的新问题和矛盾，尤其是一些旧式的理财规定，已与旅游行业的现实发展相脱节一基于此，当时一旅游企业率先改革，引进西方做法，建立了更具现代性因素的经费使用管理制度。一是划清旅游经费使用的预算、决算界限，在完善预算管理的同时，健全旅游经费的决算制度；二是移植赊贷制度，即尝试通过赊贷的办法盘活旅游经费的使用，打破旅游经费使用的固化条块：三是有保有压，既要保障旅游经费的使用需求，也要压缩旅游经费的投入规模，更加注重旅游经费的使用效率。

此外，需要引起关注的是，当时无论是国民政府，还是各类旅游机构，都对旅游事业的经费使用监督很是看重。就此，先后制定实施了一系列管理制度，以强化对旅游财务方面的监察。从国民政府所颁布的条例上来看，当时社会部、经济部等旅游事业主管部门，均设有财经监管机构，其职责即在于加强对经费使用的审查。

由以上分析可以看出，当时旅游业财会管理制度一方面继承了传统的理财制度内容，另一方面也充分地借鉴和吸纳了国外的现代财会管理制度举措呈现出中西融合的特色，充分地彰显了当时的时代性特征。

客观而言，当时旅游业所制定实施的管理制度，是相对系统可行的，符合当时旅游业发展的实际情况，反映了当时旅游业发展的阶段特征，并随着旅游业的发展而逐步走向完善。同时可以看出国民政府时期旅游业管理制度不管是在组织管理制度上，还是人员管理制度方面，或是财会管理制度方面，对今天建立健全旅游业运行的行业规范和制度建设，仍不失借鉴意义和价值。如当时旅游业的组织管理制度采用政府、企业、社团全方位参与合作的模式，充分吸纳了各方面的建设思路，逐渐形成了全员参与、共同遵守的合理制度，构建出制度制订和活动实践层面的“自上而下”和“自下而上”的紧密结合的格局，推动了旅游业高效运转。旅游财会制度制定的相对完善严密，资金筹措的多种方式和经费使用管理的严格规范，保证了旅游资金的来源及使用效率，促进了旅游业的正常运转，这些至今仍不失参考价值。人员管理制度在制定时借鉴了当时海外较为先进的管理模式，但在推行过程中监督不力，执行效率低下，制度执行力逐渐减弱，未能体现出理想效果，阻碍了部分旅游机构的良性发展，同样值得后人深思。