机关公文种类之九:请示

《国家行政机关公文处理办法》规定：请示“适用于向上级机关请求指示、批准。”

请示是一个各级各类机关经常使用的上行文种，其行文主体没有什么特殊要求，其行文客体除有明文规定必须报请上级机关批准的具体事项外则必须是就工作中出现的一些特殊情况或事项向上级机关请求指示；而不能事无巨细，一概请示，矛盾上交，回避责任。这些特殊情况一是法律、法规、方针、政策没有明确规定的事项；二是法律、法规、方针、政策规定得不甚明了的事项；三是工作中发生或出现了新的无章可循的情况；四是因本单位情况特殊难以执行统一规定的事项；五是因条件限制本单位无法进行某项工作，需要请求上级机关进行具体指导或支持的事项；六是拟议进行而本单位又无权决定，需上级机关批准或认可的重大事项；七是因本单位意见分歧，无法统一，有待上级机关裁决的事项；八是本机关办理或本机关牵头办理的公务活动需要其它平行机关协助或支持的事项。请示在行文效力上的特点是具有未决性质，即该请示经上级机关批准后方具有法定效力，行文机关管辖范围内必须执行，经上级机关批转后则在更为广泛的范围内即上级机关规定的范围内贯彻执行；但是如果上级机关未予批准或未予全部批准，那么该请示或该请示未予批准部分则没有任何效力，任何范围内均不得执行。请示在公文格式上也没有什么特殊要求，但行文中要在公文格式中的附注项下注明联系人的姓名和电话，以便上级机关与请示机关就该请示事项进行联系。

请示因其内容不同，可以分为4类：

一是请求指示的请示，即请求上级机关就政策性问题给予指示的请示。二是请求批准的请示，即请求上级机关批准有关事项的请示。三是请求批转的请示，即请求上级机关将请示文件批转给与请示机关平行的其他机关共同执行的请示。四是请求解决问题的请示，即请求上级机关协助解决具体问题的请示。

以上4类请示均由标题、主送机关、正文和落款4部分组成，有的还有附件。其中标题，通常有两种构成形式：一是发文机关+事由+文种；二是事由+文种。主送机关，是指负责受理和答复请示的上级机关。正文，一般包括请示原因、请示事项和结束语3个层次。落款，即请示机关或联合请示机关中主办机关印章及成文日期。上述4类请示，其不同点主要在于正文的写法。

请求指示的请示，请示原因要写明本机关对有关政策的不解之处或难以把握之处；请示事项要明确写清请求上级机关给予指示的关键所在；然后，以“请指示”作结。当请示的问题涉及到某些方针、政策或文件依据时，应摘录依据的条文一起附送。

请求批准的请示，请示原因可以简单写出出于什么目的，根据什么情况，通过什么形式，本机关作出什么决定，依法定程序上报给上级机关；请示事项，即本机关决定事项，如果本机关有几种方案报上级机关以供参考，也应当在请示中明确写明本机关的倾向性意见。然后，以“请批准”或“请指示”作结。

请求批转的请示，因其多是要在更大范围内执行的内容，所以其请示原因中要将请示的事项和请求批转的背景、情况、目的、依据等项写清；请示事项中要将一些具体规定分条列项地表述清晰、周密、完备；然后，以“如无不妥，请批转……执行”作结。这类请示往往是几个部门联合行文，过程比较复杂，因此要注意由主办机关组织协商，将经过协商取得的一致意见上报，如果经过协商未能取得一致意见，则应当在请示中写明，主办机关不得专断独行。在行文上报时，由主办单位编写发文字号，加盖印章即可。

请求解决问题的请示，请示原因中要写清本机关出于什么考虑或根据什么决定准备进行什么工作或什么活动，目前已经进行到何种程度，出现了什么困难或问题，可能造成什么后果或损失；请示事项中要明确写出请求上级机关给予什么支持与协助，实事求是，直言不讳地写出，不能使用曲笔，更不能让上级机关去体会“言外之意”；然后以“请予批准”或“请协助解决”作结。

此外，还有一种转呈类请示，即将下级机关的请示转呈给具有指示或批准权限的本行文机关的上级机关的请示。制发转呈类请示时，本行文机关虽是处于中间环节，也应该在请示中签署本行文机关的倾向性意见，以供上级机关参考。

请示与报告均为使用广泛的上行文种，使用中容易混淆。二者的主要区别在于：一是从行文目的看，请示旨在请求批准、指示，重在呈请，需要上级机关所有批复。报告旨在汇报工作、反映情况，重在呈报，不需上级机关答复。二是从行文时间看，请示在事前，对工作中拟议或拟定进行的事项向上级请示。报告则多是在工作进行中或结束后所作的回顾，汇报。三是从致送对象看，请示之行文只能主送一个机关，且不能同时抄送下发。报告则无此严格限制。四是从制作要求看，请示必须严格遵循公文写作“一文一事”原则，绝对不能一文多事，而报告作为一个文种无此要求。

关于请示的行文，为维护组织系统的层次与分工和正常的工作秩序，以防止造成工作上的脱节、被动或抵触，上行文种，包括请示，也包括报告，必须强调两点：

一是一般情况下应遂级行文而避免越级行文。只有在下列特殊情况下，下级机关才能采用越级行文的方式：一是由于发生特殊的、重大的紧急情况（如发生战争、严重自然灾害、重大突发性事件等），逐级上报会延误时机造成损失的事项；二是经过多次请示直接上级机关，但长期没能得到答复或解决的事项；三是直接上、下级机关之间有原则争议而无法解决的事项；四是对直属上级机关进行揭发、检举的事项；五是上级机关交办的并指定越级直接上报的事项。六是询问与联系个别的、必要的具体事项等。

二是坚持一个主送机关而不应多头主送。报告与请示两个文种，特别是请示，多头主送的现象较多。多头主送主要表现为：有既送政府机关又送党委机关的，有既送上级机关又送上级机关领导人的，有既送分管部门领导人又送主管全面工作领导人的，等等。“多头主送”弊端很多：一是不按行文规则行文，容易造成公文处理程序的混乱；二是影响办文秩序，贻误工作；三是有可能制造矛盾，不利于解决问题。向上级机关“多头主送”，大多以为几个上级机关中，你不批他批，其实往往形成谁也不批；也有可能主送了几个上级机关的同一份请示，几个上级机关同时都作了批复，而批复内容不同，甚至意见相反，就会造成多个上级机关之间在未经协调情况下的意见不一致，引发一些本来不该发生的矛盾，甚至造成严重的后果。此外，除上级领导人直接交办的事项外，请示不要直接送上级领导人。因为领导人个人行止不定，有可能贻误处理的时机，而且领导个人作了批示，也是不能作为处理重大问题的依据的，不符合集体领导的原则，所以应统当报送上级机关文秘部门即按办文程序呈送。此外，为了密切上下级之间和不同组织系统之间的沟通，受双重领导的下级机关向上级机关行文，将负责答复其请示事项的上级机关列为主送机关送的同时，应当将另一上级机关列为抄送机关。这一程序上的要求，也是不容忽视的。

（作者为中国政法大学教授）