西部反贫困视角下的城乡一体化政策体系

摘要：中国西部的贫困主要是农村和农民的贫困。农村和农民的贫困在很大程度上就是出于城乡二元结构的城乡分割及其城乡发展严重不平衡。因此，从城乡一体化角度提出一系列政策，包括制定有利于农村人口城镇化的户籍政策；探索可操作的农村土地流转政策；制定城乡基础设施建设与管理一体化的政策；制定促进城乡平等就业的职业教育及培训政策；制定城乡均衡发展的义务教育政策；制订全民共享的医疗保障政策；制定覆盖城乡的社会保障政策；制定城乡共享的人才政策；制定支持城乡一体化发展公共财政政策，旨在为解决西部贫困问题提供合理化建议。

关键词：西部　反贫困　城乡一体化　政策体系

中图分类号：F127　文献标识码：A　文章编号：1007-3973(2010)011-125-02

大量的数据和实际情况无可争辩的表明，中国西部的贫困主要是农村和农民的贫困。农村和农民的贫困在很大程度上就是出于几十年来城乡二元结构的城乡分割及其城乡发展严重不平衡。因此，在西部农村反贫困的各种途径中，城乡一体化是有效途径之一，也是一条必由之路。

要实施城乡一体化，就必须改革在原计划经济体制下形成的一整套城乡分割管理体制，按照“以工补农，以城促乡”的原则，紧紧围绕下列主要政策，形成城乡平等、城乡互动、城乡融合的格局。

1　制定有利于农村人口城镇化的户籍政策

推进农村人口城镇化，促进农村人口向城镇转移，实现城乡人口互动的格局，并使城市中的一些“城中村”社区向城市型社区转化，是城乡一体化发展的重要内容，因此要制定一系列与户籍相关的政策，推进农村人口城镇化。

虽然目前户籍制度比原来计划经济时期的僵化管理方式灵活，但现行户籍制度仍有两个弊端：第一是农业人口转为非农业城镇人口仍受一定的限制：由农业人口转为非农业城镇人口的附加条件仍然较多，不利于农村人口向城镇人口转化。第二是农民失地后难以实现向城市人口转化。应当试行如下户籍政策推进城乡一体化：

(1)制定自愿性“农转非”登记的政策。自愿性“农转非”登记制度，就是进一步降低准入门槛，对那些愿意进入城镇居住并具有一定固定收入来源或有居住地的农业人口由其自愿申请即可在居住地成为本地非农业户口。

(2)制定缩小农业户口与非农业户口差距的相关政策。农民是否选择成为非农业人口其关键还是在于利益问题。在统一户籍制度之前需要推行的措施首先是缩小依附在户籍制度上的利益差距，尤其是城镇化进程中失地农民的安置问题。应当试行下列新的相关政策：第一，在城市建设规划区内不再审批新建宅基地，实施城乡一体化建设规划，全部按新村建设安置，原有宅基地的农户转为非农人口后仍可继续保留原有的产权，同时在规划过程中要注意给失地农民安排一定的房屋出租，保障失地农民的权益；第二，对于因失地转为非农业户口的人口的计生政策在20年内不变：第三，农业人口转变为非农业人口后，原来作为集体经济组织成员的一切财产权利不变。通过缩小乃至消除农业户口与非农业户口的差距，为将来全面统一城乡户籍制度创造良好条件。

2　探索可操作的农村土地流转政策

在城乡一体化发展的格局下，现行农村土地制度逐步暴露出其弊端。一是土地使用权预期不足，土地长期流转(或永久性流转)困难，不利于农村人口与土地的彻底分离，城镇化进程缓慢；二不利于土地流转集中和实现土地规模经营：三是不利于城市资金流向农村开发现代农业，实现城乡产业一体化发展。土地制度改革主要围绕几个方面内容：(1)有利于农村人口从土地上分离出来，尤其是农村人口离开土地进入城镇；(2)有利于实现土地集中和规模化经营发展现代农业，包括规模化农业、特色农业等；(3)有利于城市资金进入现代农业开发领域，提升农业产业层次，实现城乡产业一体化。

当前各地都在提倡土地流转，但多停留在指导精神上，普遍缺少具有可操作性和实质性内容的土地流转政策，需要制定以下几个方面内容农村土地流转政策：一是土地经营权转让。农户可以将50年承包期限剩下的经营期权限转让给其他人，在土地流转的收益中划拨一部分款项进入转让土地农户的专项社会保障账户，建立相应的城镇水平社会保障，以规避由于土地流转带来的社会风险。二是宅基地管理体制改革。对农户宅基地管理政策进行调整，全部认可为国有土地，并按统一规划管理，办理成国有土地手续后可作为农民财产权进行转让，抵押等，并给予城市房屋同样的产权登记，实行按城乡房屋管理一体化。

3　制定城乡基础设施建设与管理一体化的政策

西部城乡之间基础设施差距大，农村基础设施落后是城乡二元结构的一个显著特征。因此，推行城乡一体化发展必须大力改善农村基础设施落后面貌，制定城乡基础设施建设与管理一体化的政策。首先要加大公共财政对农村基础设施的投入；其次要调动各种社会力量投入农村基础设施建设，着力发动几个轮子一起转。要把国有企业改革成功的某些成功经验移植运用于农村一些基础设施建设领域如小水利建设，可采取拍卖、租赁、承包、股份制改造、外资嫁接等多种形式，推进农村基础设施产权改革，从整体上盘活农村基础设施资产，为农村基础设施建设积累必要的资金。在改革过程中要确保其公益性质，让农民从中受益。第三要探索城乡一体化的基础设施管理办法。城乡基础设施差异不仅体现在城乡基础设施建设上，也体现在城乡基础设施管理上。近年来随着对新农村建殴的不断投入，一些地区基础设施落后面貌得到了很大改善，但是基础设施重建轻管，维护差的情况比较突出，尤其是自来水管道、村道路等维护管理差，有的地方无人维护维修，时间稍长不能使用，降低使用年限和寿命，严重影响其效益的发挥，因此要探索城乡一体化的基础设施管理政策。逐步试行对农村的水、道路等采取市场化托管等方式进行维修管理，保证基础设施的使用寿命和效率。

4　制定促进城乡平等的就业的职业教育及培训政策

实现城乡平等就业是城乡一体化的重大内容之一。目前在许多地区已基本上不存在城乡明显的就业歧视，许多企业招工尤其是非公有制企业招工一般不设置户籍限制，从形式上看城乡就业是平等的。但从劳动力素质看，由于农村劳动力文化素质明显低于城市劳动力，尤其是非农技能差。因此在就业上呈现出事实上的不平等。许多农村劳动力只能干重体力活，收入低下，或无法就业，因此要把农村劳动力职业培训作为实现城乡平等就业的重要内容。

目前农村劳动力职业培训面临一系列的问题是职业培训机构投入不足，设备落后，导致学生实习机会少，专业学习难以达到较高标准；其次培训机构师资队伍薄弱，由于各地职业高中普教专业出身较多，难以适应非农专业建设需要，“双师型”人才缺乏。

要站在反贫困和推进城乡一体化战略的高度，把促进农村职业教育，作为提高农村人口素质，实现城乡平等就业的重大任务来抓。第一、进一步加大对职业教育的投入和支持力

度，引导社会转变观念，要把职业教育放到与普高同样重要位置；第二是支持职业中学开放办学，吸收外面专家成为职业中学的兼职教师，由政府牵头，把政府行政事业单位和大中型企业的业务技术骨干组成讲师团，由这些业务技术骨干定期或不定期到学校任课，将对职业教育起到较大推动作用；第三是制定政策鼓励农民参加各种技术培训，继续抓好农村劳动力转移培训券的发放，并强化效果管理。

5　制定城乡均衡发展的义务教育政策

通过城乡义务教育的均衡发展，大力提高农村人口文化素质，是实现城乡一体化的基本保证。要进一步制定和实施政策促进城乡教育均衡发展：(1)以“标准化”学校建设和设点布局调整为载体，充分整合教育资源，提高办学效果，促进城乡教育均衡发展。(2)对接收农民工子女入学的中央财政补助。按学校接收农民工子女入学的数量和生均经费进行补助，鼓励城市学校接收农民工子女入学。(3)整合教育资源，实行对口帮扶。可以将一些地处边远、师资力量弱的学校归并进一些师资力量较强的学校，对分校和本部进行整体考核，使师资力量较强的学校轮换派较强师资到落后地区任教，促进落后地区教育事业发展。

6　制订全民共享的医疗保障政策

实现全民共享的医疗保障是城乡社会事业一体化的重大内容。医疗保障包括两个方面内容，一是疾病治疗有较方便的医疗机构提供服务；二是能够有一定分担医疗经费的方式，保障其医疗经费。目前已经展开农村合作医疗制度，为农民治病分担其医疗费用，但目前有两个问题影响全民共享医疗保障体系建立：一是农村乡卫生院和村级卫生室设施薄弱，条件简陋，卫生医疗服务水平低；二是一部分城市非农业人口未能享受到医疗保障，主要是城市无业者或灵活就业者，以及失地后转为非农业人口部分，不能享受到医疗保障。

要采取下列政策措施实现全民医保：一是加大对乡卫生院和村级医务室的建设投入，加强对乡村两级医务工作人员的培训，加大对合作医疗的监管力度，提高农村合作医疗的保障水平。二是实行全民医保制度，尽快地在城镇全面推行城镇居民基本医疗保险。

7　制定覆盖城乡的社会保障政策

城乡社会保障差别是城乡二元结构表现特征之一，许多地区农村目前除了农村低保及农村合作医疗外，其他社会保障几乎是块空白，而城市已经按相应的法律、法规建立了较健全的社会保障体系。因此，推行城乡一体化发展战略必须建立覆盖城乡的社会保障体系，制定和落实覆盖城乡的社会保障政策。主要任务首先是扩大养老保险在农村的覆盖面，首先制定对失地农民的养老保险政策，启动对失地农民的养老保险，保证一定财政投入，确保养老金后续流动：其次是制定农村养老保险政策。要启动对广大农村农民的养老保险，确保投入，规范运作，积极宣传，逐步扩大覆盖面。其中，建立城乡通开接续转移的社会保障制度是关键问题之一。过去由于城乡社会保障相互之间不能“一卡通”，严重影响了进城务工农民的参保积极性，弱化了他们的社会保障权益，制约了社会保障的运行效率。

8　制定城乡共享的人才政策

西部农村社会事业落后的一个重要原因在于农村基层教师、医务人员、文化工作者以及管理人才匮乏，农村留不住人才。要改善农村社会事业落后的面貌，实现城乡社会事业发展一体化，必须大力引进人才，鼓励更多的人才到农村基层工作，制定城乡共享的人才政策。首先要大力引进人才，加大引才引智政策优惠力度：第二要认真做好大中专毕业生就业指导，引导更多的大中专毕业生到农村基层去工作：第三要加强基层人才队伍的培训，实行县乡两级科技人员交流制度；第四要加强对农村乡土人才队伍的培训，培养“有文化、懂技术、会经营”的新型农民。

9　制定支持城乡一体化发展公共财政政策

推行城乡一体化战略，实际上是“工业反哺农业、城市支持农村”，因此必须建立公共财政来支持城乡统筹发展。公共财政支持城乡一体化发展的重点是：(1)建设公共财政，优化财政支出结构，加大对农村各种社会事业及基础设施建设的支持力度，要保证对农业农村支出增长率超过财政支出增长率；(2)加大财政转移支付力度，支持贫困乡镇农村各种社会事业的发展。