农民工养老保险政策评估与制度创新

摘要：现行的农民工养老保险政策主要有四种：统一城保、双低城保、综合保险和农保。这些政策在目标明确性、适应性、可持续性、有效性和可及性方面还有待完善。应该将城镇养老保险制度和劳动就业政策的发展现状和趋势等影响农民工养老保险制度设计的重要因素考虑在内，结合政府现行的制度供给和农民工自身的需求，对原有农民工养老保险制度进行创新：以渐进和公平作为新制度的原则，以横向推进和纵向深入构成的立体式解决方案来分阶段、分类别、分层次地提高农民工正规就业程度，逐步使其符合城保条件，最终统一纳入城保体制；与此同时，用过渡性农民工养老保险制度来解除未符合城保条件农民工的养老后顾之忧，从而解开农民工养老保险“难”这个结。

关键词：农民工；养老保险；政策评估；制度创新

中图分类号：F842.4　文献标识码：A　文章编号：1008-2972(2008)03-0047-07

一、现行农民工养老保险政策的比较分析和评估

现行农民工社会保险政策大致可分为四种，即将农民工纳入统一的城镇职工社会保险体系(简称“统一城保”)，采取“双低”办法将农民工纳入城镇职工社会保险(简称“双低城保”)，对包括农民工在内的外来务工人员或非城镇户籍职工实行综合保险(简称“综合保险”)，部分乡镇企业职工参加农村社会养老保险(简称“农保”)(赵殿国，2007)。

(一)现行农民工养老保险政策的比较分析

农民工社会保险政策主要包括五大内容：覆盖范围、筹资标准、统筹层次、统筹基金和个人账户、基金管理。由于社会保险项目不同，其内容各异，因而同一社会保险项目在不同地区的政策规定也会有一定差异。为增强横向可比性，本文以相对复杂的农民工养老保险为例，选择四种类型中探索较早、制度运行时间较长且有一定经验积累的省、直辖市为样本，如“统一城保”选取广东省、“双低城保”选取浙江省、“综合保险”选取上海市、“农保”选取山西省，并按农民工社会保险政策对不同类型农民工养老保险进行比较分析，得到不同农民工养老保险类型在五大内容上的差别(见表1)。

从表1中不难看出，现有农民工养老保险政策就覆盖范围而言，“综合保险”由于将无单位外来从业人员包括在内，所以其覆盖范围要广于“统一城保”和“双低城保”。“农保”覆盖的是本地乡镇企业及其使用的农民工，一般来说，是四种类型中覆盖范围相对最小的。无论何种类型的农民工养老保险，基本都遵循了企业和职工共同缴费的原则。只是在具体的缴费比例确定和企业、农民工责任分担上有所区别。比较特殊的是，上海市“综合保险”采取单方缴费的方式，即有单位的单位缴，无单位的个人缴，故统筹层次和“统一城保”与“双低城保”相同；“农保”属于农村社会养老保险的一部分，而农村社会养老保险未全面铺开，所以统筹层次不是特别清晰，统筹基金和个人账户的管理和使用、基金管理基本沿袭了“统一城保”和“双低城保”的做法。上海市“综合保险”由于实行行政部门主管、委托商业保险公司理赔的运作方式，所以与其他三种类型的农民工社会保险差异很明显。

(二)现行农民工养老保险主要政策的评估

为全面、客观、准确把握现行农民工养老保险制度，有必要对业已实行的主要政策作系统评估。郑功成(2002)提出，用制度价值取向与建制理念、同时代和国情的适应性、制度有效性和发展的可持续性等四个指标对社会保障制度进行评估。按照这样的观点，考虑到农民工养老保险的特殊性，对现行主要政策作评估可选取以下五个指标：目标明确性、适应性、可持续性、有效性和可及性。现有农民工养老保险将为农民工解除年老时的后顾之忧作为其政策目标具有较好的明确性；制度安排的多样性是适应各省、直辖市实际情况的结果；企业和农民工责任共担机制的形成和保障水平的适度偏低，为制度的可持续发展提供了较好的基础；政策实践确实为部分农民工提供了一定的养老“保险”，反映了政策基本上是有效的；政策惠及了不少农民工，使越来越多的农民工能够得到养老保险的“保险”，体现出政策可及性较好。

农民工养老保险主要政策实践至今，取得了不少成就：“双低城保”有利于基本养老保险扩大覆盖面，从而缓解因老龄化带来的养老金支付危机；“统一城保”用一种制度解决城镇企业职工和农民工两类人员养老问题，从而方便管理，节约费用；“综合保险”借助市场手段来提高政府养老保险管理效率，同时社会保险和商业保险的互补性优势得到发挥；“农保”基金储备积累的模式，迎合了农民工的特点，使其能够尽快在乡镇企业中得到推广。这些都在一定程度上表明：现行农民工养老保险主要政策目标较明确、适应性、有效性、可及性和可持续性均较好。与此同时，现行农民工社会保险还存在不少问题。何平(2006)认为，有些地方政府政策目标本质上是“借农民工参保之机，汲取大量资金，充实本地城镇社会保险基金。”制度的有效性、可及性、适应性和可持续性离理想状态还有一定的差距。据不完全统计，截止2003年底，广东省参加“统一城保”养老保险的农民工有411万人，占劳动保障部门掌握的922万农民工人数的45％，占广东省实际2500万农民工人数的16％。同期，浙江省实际参加“双低城保”养老保险模式的农民工约150万人，不到其总数的20％；全国约有85000个乡镇企业，约1400万农民工参保“农保”，约占乡镇企业总数的10％(劳动和社会保障部，2005)。设想一下，如果政策适应性足够强，有效性足够高，可及性足够好，可持续性足够优，就会使更多农民工乐意参保，使制度处于一种良性运行状态。

二、农民工养老保险制度设计的两个重要影响因素

城镇养老保险制度、劳动就业政策的发展现状和趋势，对这两个影响现有农民工养老保险因素的分析还相对缺乏；而这两个因素恰恰是农民工养老保险制度设计所必须考虑的。城镇社会保险制度的发展现状和趋势，将直接决定未来农民工养老保险制度设计中与城镇有效对接部分能否实现预期目标；劳动就业与养老保险综合效能若要发挥最佳水平，就得关注劳动就业政策对养老保险功能的互补作用。

(一)城镇养老保险制度的发展现状和趋势

20世纪90年代，随着中国人口老龄化进程的加快和国有企业改革的深化，养老保险已从微观的经济问题转为宏观的社会经济问题。变现收现付制为社会统筹和个人账户相结合的改革，已取得了显著的成效。时至今日，中国实现养老保险制度基本定型发展的同时，一些问题也逐渐暴露出来，如各省、直辖市(自治区)历史负担轻重不一、养老保险压力大小不等等，导致统筹层次一直停留在市、县级；离退休人员的增长，大多数省、直辖市(自治区)养老保险基金收支倒挂，使得养老保险资金支付缺口越来越大；劳动力流动的加快，个人养老保险关系转移频繁，产

生了落后的管理手段与先进的管理目标之间的矛盾。

中国城镇职工养老保险制度自1997年确立以来，一直处于不断地调整和完善当中。在经历了2001年、2005年的调整和完善后，制度逐渐定型，最终走向统一成为必然。由现行的市、县级统筹转为全国统筹不可能一蹴而就，但如果先做到有一定的收入再分配的省级统筹，再在不损害部分省辖市既得利益的基础上，所有省辖市按照“统一制度、统一管理、统一标准、统一调剂使用基金”的要求，实现真正的省级统筹和省内养老关系的自由接续以及全国统筹是完全有可能的。为了保障城保安全运行，国家在辽、吉、黑三省进行了完善城保体系试点，通过缩减个人账户规模得以逐步做实个人账户。如果空账做实规模和做实速度合适，以今后几十年全国GDP年增量的一定比例来补贴个人账户，辅之以从其他渠道筹集资金、严格控制退休条件等措施，做实个人账户是可以实现的目标(劳动和社会保障部，2007)。

(二)劳动就业政策的发展现状和趋势

为了与中国经济发展水平不断提高、经济体制改革不断深化相适应，劳动就业政策的改革与发展步伐也不断加快。到目前为止，已初步形成与中国市场经济体制相适应的劳动就业制度；通过实行促进就业的长期战略和政策，取得了显著成就。但就业压力在未来相当长时期内依然是一个突出矛盾。今后几年，供大于求缺口基本维持在1200万人；中西部地区和老工业基地的就业问题更加严峻；下岗失业人员再就业难度加大；新成长劳动力就业问题突出；农村剩余劳动力转移和职业培训任务相当繁重(田成平，2007)。如果考虑经济增长方式的转变以及经济结构的调整，就业压力会更大(许经勇，2002)。

长期以来，国家把扩大就业置于经济社会发展的突出位置，实施积极就业政策。一方面，奋力解决体制转轨遗留的下岗失业人员再就业问题；另一方面，努力做好城镇新增劳动力就业和农村富余劳动力转移就业工作。所以在未来相当长一段时期内，就业将持续增长。农村剩余劳动力就业问题的突出使国家不得不重视并积极推进城乡统筹就业，力图建立起城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度。通过面向市场、运行有序、管理高效、覆盖城乡的职业培训和技能人才评价制度与政策体系的形成、对各类劳动者培训力度的加大，将不断提高劳动者的素质。劳动关系调整机制的进一步完善、劳动关系调整法制化的逐步实现、劳动合同制度的普遍实行、集体合同制度的继续推进、劳动关系三方协调机制的逐步健全、劳动争议处理体制改革的明显进展，将有利于劳动关系的和谐与稳定(劳动和社会保障部，2007)。

三、农民工养老保险的实际需求与政策供给分析

(一)农民工养老保险的实际需求：来自农民工的需求

1、即期收入

对农民工来说，缴纳保险费必然会对当期收入产生影响。养老保险的高基数、高费率使得原本收入水平就较低的农民工即期收入递减效应非常明显。目前农民工主要由青壮年劳动力构成，迫切需要的是挣钱养家、子女教育及赡养老人等，对自身养老问题考虑不多。对农民工“最迫切需要参加的保险”调查充分反映了这一点，养老保险排在工伤、医疗、失业险之后，列第四位。

2、强流动

由对农民工的调查得知：被调查对象变动过工作的占47.7％、劳动合同在3年以下的为90.2％。这说明农民工签订的合同往往是短期劳动合同，受教育程度比较低，以从事体力和技术含量较低的职业为主，所获得的劳动报酬远低于大中城市生活成本。所以农民工就业的短期性和支付能力的低下，决定了其难以在城市定居。

3、低收入

农民工工资收入较低构成了解决农民工养老保险问题的最大障碍。据国务院研究室《中国农民工调研报告》显示：农民工的月工资多数在500至800元之间。如果要求农民工按照城镇职工的办法参保，农民工得到的当期工资会更少，农民工很难愿意参保。

4、间断缴费

农民工频繁的流动性决定了其很难累计缴满享受城保所规定的15年最低年限。有调查显示，农民工在餐饮、工厂等企业的平均工作周期是4-6年；从事建筑等纯体力工作的农民工，在一个地方的平均工作周期为2-3年(梁庆朝等，2006)。因此，对他们来说，15年缴费年限成了难以逾越的门槛。

5、构成多样性

农民工的构成具有多样性。第一类是已经城市化的农民工，大约占15％-20％，他们多年在城市工作，有稳定的职业、稳定的生活来源和相对固定的住所等；第二类是以农业为主、以务工为辅的类型，这部分农民工打一个月、两个月工的目的就是把所挣的每一分钱带回去；第三类是处于流动状态的农民工，他们将来有可能变成产业工人，也有可能回去再做农民(周运清，2003)。构成的多样性需要养老保险制度能够作出调整与其相适应。

(二)农民工养老保险的政策供给：来自政府的供给

1、长远保障

养老保险作为一种长期性投资，解决的是农民工若干年以后的问题。虽然农民工自身积极性不高，但在政府看来，为其提供一定的养老保险是着眼于长期的选择。国家有责任让农民工处于养老保险的制度覆盖范围内，通过让农民工自行分担其养老责任可以减轻国家在农民工年老时所付出的养老成本。

2、弱统筹

现阶段养老保险各统筹单位之间政策不统一，难以互联互通。当农民工在同一个城市频繁变动工作岗位，或跨地域流动，或阶段性转入非农领域就业时，养老保险关系无法转移接续(华迎放、何平。2006)。由于未实现全国统筹，在转入地承担的责任与转入地权益存在不对等的情况下，各地普遍设置转移制度壁垒就是一种“理性”选择；并且现行管理手段亦不适应农民工频繁流动的需要。所以，即便是参加养老保险的农民工也只能作出退保的无奈选择。

3、高费率

据我国现行社会保障政策，职工个人缴纳的养老保险相对于做实个人账户以前有所提高。个人账户完全由职工个人缴纳，占其工资的8％比例。对于多数农民工来说，维持城市生活已捉襟见肘，实在不愿再花钱办理一份希望“渺茫”的养老保险。

4、长期缴费

缴费年限一直是困扰农民工养老保险的主要问题之一。农民合同制职工在男年满60周岁、女年满55周岁，累计缴纳满15年以上，才可按规定领取基本养老保险金。有些地方还作出了这样的规定：退休前5年必须到该地参保。这些不合理的规定对劳动合同以短期为主、打工具有很强流动性的农民工而言，是遥不可及的事情，实际上把农民工的养老问题排除在外。

5、政策单一性

现行的农民工养老保险政策单一，与农民工构成的多样性矛盾尖锐。现行的“统一城保”、“双低城保”、“综合保险”和“农保”模式都是在未对农民工分层分类的基础上，“一刀切”地将所有与用人单位形成事实劳动关系或建立劳动合同的农民工纳入制

度覆盖范围。这种过于激进且宏观的制度设计，有违于农民工的构成多样性特征，在政策实践中必将遇到不小的阻力。

四、农民工养老保险：政策选择

由于对制度安排的偏好比起对制度结果的偏好更重要，制度设计优于技术方案的选择(丹尼尔，2006)，所以，农民工养老保险制度设计成了最为关键的问题。农民工群体特有的复杂性决定了其养老保险问题不可能一蹴而就地解决。我国农民工总数大约2亿人，其中本地乡镇企业农民工有0.8亿、外出农民工有1.2亿左右(国务院研究室课题组，2006)。相比本地乡镇企业农民工简单的构成，外出农民工按照其在城市职业分布、生活状况、经济生活中地位和作用的不同，可分为四类：第一类，从事建筑业农民工(约14.5％)；第二类，从事零工自主就业者(约4％)；第三类，在外资、国有和民营企业从事制造业农民工(约46.6％)；第四类，从事商业批发零售、餐饮、配送、物业、治安、环卫、运输、仓储和家政等城市基础服务行业工作人员，以及在政府机关和社会团体、房地产业，甚至教育、卫生、金融等行业从事各类业务人员(约35％) (杨冬民等，2006)。

(一)制度设计原则：渐进和公平

将农民工群体纳入养老保险制度是一个先易后难、先快后慢的过程。因为现有的城保制度是比较适合正规部门就业人员的，只有本地乡镇企业农民工、外出农民工第四类的大部分、第一类和第三类的一部分可直接比照参加，但前提是城保部分内容作相应调整。即使是这样。就业于非正规部门农民工养老保险还有待进一步拓展。可行的选择是：首先，将第四类中剩余非正规就业农民工转换成正规就业；其次，实现第一类、第三类部分农民工向正规就业转化；再次，把第二类中尽可能多的农民工向其他类别转移；最后，基本实现所有类别农民工在正规就业岗位工作。受农民工就业部门正规与否的限制，农民工养老保险制度推广将呈现出明显的先后和快慢。于是，渐进就成为第一个应坚持的原则。

第二个应坚持的原则是公平，主要有三层含义：一是要公平地对待本地乡镇企业农民工和外出农民工。现有关于农民工养老保险进城、回乡还是单列的讨论，基本集中在外出农民工养老保险的模式选择上；多数学者和政府人士倾向于进城，但对本地乡镇企业农民工的关注相对缺乏，已有的实践是选择将其纳入农村养老保险。然而，将本地乡镇企业农民工自身的需求、所面临的社会风险、拥有的生存技能和中国特定的工业化、城市化、现代化背景考虑在内，不难得出本地乡镇企业农民工亦应该纳入城保体系。二是对外出农民工中的四类人群要公平对待。将外出农民工分为四大类并不是要求养老保险制度设计上作出有差别的调整，而是为了便于养老保险制度在尽可能短的时间内覆盖尽可能多的农民工，这种次序的先后与进程的快慢恰恰是出于统筹考虑的结果。有步骤的将四类农民工纳入制度内的过程。同时也是公平逐渐增进的过程；在农民工与城镇企业职工之间、农民工各类别之间的互济性得到提高的同时，实现了养老保险保障公平的目标。三是农民工和本地居民要得到政府的公平对待。政府应该在本地居民和农民工权利平等的基础上，确定养老保险对象的标准由户籍制度变为正规就业制度，构建统一的社会保障体系，逐步消除城市养老保险制度中对农民工不合理的制度性排斥(关信平，2007)，尤其是不能利用向农民工扩大覆盖来解城镇企业职工养老金支付之“急”。

(二)制度设计内容：立体式解决方案

那么，农民工养老保险制度究竟应该怎么设计才最为合适?目前学术界和政府倾向于这样一种路径：分类分层解决农民工的养老保险问题(郑功成，2002)。以农民工就业的稳定性和居住的长期性作为标准。有稳定的就业和在城市定居达3年或者以上的农民工，当地政府应给予其享受本地居民权益的资格，并将其直接纳入城保；没有稳定的就业或者就业稳定性较差。且在城市定居少于3年的农民工，应根据其正规就业的程度来分层，先建立一个适合该特点的养老保险制度作为过渡，待其符合条件后，再将其逐步纳入城保。

鉴于此，本文提出以立体式解决方案来解开农民工养老保险“难”这个结。该方案由横向推进和纵向深入两部分构成。横向推进和纵向深入形成纵横交错的立体式农民工养老保险覆盖网，根据农民工所处类别和层次，符合条件的直接纳入城保；未符合条件的先参加过渡性养老保险制度，同时采取措施来提高其正规就业程度，使其符合条件。而这个过程必然是一个先易后难、先快后慢的渐进过程，最终将基本覆盖到全体农民工，约1.98亿人(计算公式为：1.14+0.48+0.27+0.09=1.98)。具体来说，有以下四个阶段。

第一阶段，2007-2010年。由于本地乡镇企业农民工和外出农民工第四类的大部分(假定为80％，以下相关数据均为假定。具体数字根据该类农民工的就业稳定状态进行测算后才能确定)基本符合条件，换句话说，这部分农民工在参保参考线(拟定于签订有3年或以上劳动合同)以上，可直接将其纳入城保。与此同时，要采取措施提高外出农民工第四类剩余部分(20％)、第三类和第一类的正规就业程度。所有未进入城保的农民工均参加过渡性养老保险制度。在这一阶段，共可将1.14亿左右(计算方法为：0.8+1.2×35％×80％=1.14，以下计算方法同)的农民工纳入养老保障安全网内。

第二阶段，2010-2015年。随着外出农民工第四类剩余部分(20％)和第三类大部分(70％)正规就业在参保参考线以上，故将其直接纳入城保。同时，要做好外出农民工第三类剩余部分(30％)和第一类的正规就业提高工作。所有未进入城保的农民工均参加过渡性养老保险制度。这个阶段可以促进近0.48亿农民工参加城镇企业职工养老保险。

第三阶段，2015-2025年。待外出农民工第三类剩余部分(30％)和第一类大部分(60％)的正规就业达到参保参考线，就用城保将这部分农民工覆盖进去。此外，要继续推进外出农民工第一类剩余部分(40％)和第二类一部分(50％)的正规就业提高工作。所有未进入城保的农民工均参加过渡性养老保险制度。这个阶段在扩大覆盖面上取得的成果就是约有0.27亿农民工参保。

第四阶段，2025-2040年。基本可以将处于参保参考线以上的外出农民工第一类剩余部分(40％)和第二类一部分(50％)纳入城保制度内。所有未进入城保的农民工均参加过渡性养老保险制度，届时将有约0.09亿农民工参加城保。

(三)制度设计相关配套措施

1、发挥政府的扶持者角色和推动、规范作用

农民工养老保险缺失的主要根源与其说是户籍制度，倒不如说是非正规就业。不同于正规就业，非正规就业有几个显著特征：与劳动单位没有签订完整的

劳动合同，没有稳定的社会保障，没有固定收入。附属于正规就业的稳定的社会保障、固定的收入和长期的定居，往往是以完整的、长期的劳动合同为前提的。因此，政府应该在促进农民工就业而且是正规就业中扮演扶持者角色，起到推动和规范作用。以往政府的劳动就业政策是希望提高非正规就业率来提高社会整体就业水平，虽然取得了不少成就，但对于社会保险制度而言并不可取。正是由于非正规就业现象在农民工中极其普遍，才导致农民工社会保险制度迟迟无法铺开。2004-2007年的中央文件已多次强调，政府应承担帮助进城农民工就业的责任。那么，政府如何来承担?首先，取消现有制度中外来人员就业证、外出人员就业卡等对农民工进城就业的所有不合理规定，向农民工开放已有劳动力市场并提供与城镇居民平等的就业服务。其次，参照国家对招收下岗职工企业进行补贴的做法。对各类企业新增岗位吸纳农民工并与之签定3年以上劳动合同的，给予其养老保险；补贴标准以当年使用的月社会平均工资的60％作为基数，以增强企业为所招农民工缴纳保险的积极性，农民工也因此成为该项政策的间接受益者。再次，国家鼓励劳务输出的省市积极开拓外地劳务市场，引导其与劳务输入省市签订劳务合作协议，建立劳务信息协作关系，有组织地开展劳务输出和输入。最后，国家要适应农村劳动力向非农产业和城镇转移就业的需要，积极推动农村劳动力转移培训。

法律法规不完善、执法不严和劳动监察不力也是农民工正规就业贫乏的重要原因。政府要积极完善法律法规，尽早出台一部综合性的关于农民工的专门法律法规，而不是仅以暂行法规、条例、办法等形式出现；要努力提高法律效力，加强其应有的权威性和稳定性；要严格执法，监管到位，加大对司法和劳动检查的投入，培养高素质的执法监察队伍，形成长效的监督机制。

2、发挥工会的组织者角色和维权作用

要使广大农民工从散漫状态走向联合、统一，就必须积极在农民工中建立工会组织。通过发挥工会的组织者角色和维权作用，可以变农民工与用人单位的个别劳动关系为工会与用人单位的集体劳动关系，变散漫无序为组织有力，变非市场行为为市场行为，变个别劳动关系的不均衡状态为集体劳动关系的市场均衡(丁胜如，2005)。实际情况亦表明，建立工会的企业用工情况要远远好于未建立工会的企业，劳动合同签订率要高出近40％、参加城镇养老保险的比例高出近33％。由此看来，农民工加入工会可以促进其进入正规就业者行列。

在全国来看，把农民工纳入工会组织的进展却不顺利。据全国总工会统计，截至2005年底，全国基层单位中参加工会的农民工有2100万(陶志勇，2007)，占2亿农民工的比例约1/10。因此，一方面要积极发展农民工进入工会，另一方面要积极发展工会本身。全国总工会最近提出，2007年全国新增农民工会员要达到1500万人以上，并根据农民工流动分散、离土离乡、异地就业的特点，建立农民工源头入会机制，使农民工在进城打工前就加入工会组织(中国社会保障网，2007)。但工会的积极组织和推动能否取得预期效果，还得看各级政府和有关部门的支持程度。各级政府和有关部门应积极转变观念，不能因为招商引资而反对工会的组建，不能因为发展非公有制经济而疏于对工会的关注，不能以人员编制、干部配备、办公条件等为由而制约工会的进一步发展。如果政府观念能够转变，通过对企业的指导和规范，工会就可在各地区、各所有制企业中发展、壮大。只有工会发展起来了，且农民工愿意加入工会，农民工依托工会来维护自己的就业和养老保险权益才能有可靠保障。

(四)制度设计相关问题探讨

通过提高农民工正规就业使其逐渐符合条件，进而被纳入城保的制度，是否会使下岗职工就业困难的情况“雪上加霜”呢?是否会出现城保制度中农民工福利向城镇居民福利的“逆向流动”呢?是否有合适的过渡期农民工养老保险制度?通过合理的制度安排，完全可以解决上述问题。

首先，农民工就业结构和城镇居民就业结构有很大区别，只有在非正规就业领域，二者才表现出较强的替代性。与城镇居民相比，农民工人力资本和社会资本处于明显的弱势，企业也不会仅仅考虑劳动力成本低而不顾劳动者的素质。北欧国家实行充分就业政策所取得的良好效果揭示出：在国家的引导和规范下，几乎每个公民都能有一份正规就业工作是完全有可能的(R・米什拉，2003)。

其次，为避免福利的“逆向流动”，可将农民工社会统筹部分和城镇企业职工社会统筹部分实行分账管理，待城保统筹层次提高至国家、社会保险关系能够自由接续和转移、个账按8％做实时，再将二者打通。农民工的最终养老地负责用农民工社会统筹部分支付其基础养老金，个人账户养老金从其个账领取。这样城镇企业职工社会统筹的支付危机和做实个人账户资金缺口的责任才不会转嫁到农民工身上。

最后，设计出合适的过渡期农民工养老保险制度。包括：(1)参保对象。所有处于参保参考线水平以下的农民工。(2)资金筹集模式。有用人单位的农民工，由用人单位、农民工双方负担；无用人单位的自行缴费。(3)缴费金额。缴费基数为上年度本地区农民工月平均工资的50％，用人单位缴费比例一般不低于7.5％，农民工缴费比例一般不高于5.5％；无用人单位的，农民工缴费比例为8％。(4)基金构成。实行农民工个人账户制，有用人单位的，用人单位缴费比例为2.5％，个人缴费的全部都记入个人账户，用人单位缴费的5％进入农民工专项调剂金；无用人单位的，个人账户8％全部记入个人账户。(5)养老金支付。即达到规定年龄时即可按月领取养老金。(6)养老金调整办法。在每年4月参照上年度当地企业在岗职工平均工资收入增长率和城镇居民消费品价格指数的变动，调整农民工养老金的平均增长幅度。(7)按身份证号码在银行(中国农业银行)为农民工建立个人账户，其个人账户实行全国范围内一人一户；农民工转移时，个人账户全部资金和不少于80％的调剂金随其本人转移。无论何时何地，农民工只向此账户缴费，且该账户不能提前支取和退保，并为每名农民工发放供其查询缴费记录和账户积累情况的个人账户卡。(8)农民工由非正规就业转入正规就业的，应转而参加城保；返回农村的，可在原籍所在地参加农村养老保险，原农民工养老保险个人账户暂时封存；实现城镇化的农民工，应将养老保险个人账户积累额转入城保，同时将参加农民工养老保险的年限折算为城保缴费年限，并按城保计发办法享受待遇(何平，2007)。

责任编校：晓　蔚