试议招投标行政监督管理主体的重建

2008年1月初，某县查获一起串通招投标案，涉案金额87.5万元。经查明，某县某中学拟以招投标方式确定学校体育场土建工程的承建方，甲公司为取得中标权，采取支付“辛苦费”方式，串通乙、丙公司配合其投标，结果甲公司如愿获得了的中标权。诸如此类，在招投标中。当事人为达到中标目的采取不正当竞争手段损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的现象时有发生，这说明我国现行的有关招投标监督管理的制度存在严重的漏洞，重建招投标行政监督管理主体很有必要。

一、现行招投标监管体制存在的主要问题

现行规范招投标行政监管主体的法律法规主要有《中华人民共和国反不正当竞争法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》及国务院办公厅印发的《国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》。监管主体职能分工的主要特点是分行业分散管理，现行招投标监管体制主要存在的问题有：

1、在很多情况下，采购人、主管机关、监督机关是同一主体。监管部门既是“裁判员”又是“运动员”，各行业职能部门各自管理部门内的招标投标。例如，建设部门招标一项工程，其执法监管人也是建设部门，一些部门滥用权利，将建设工程内定给某些施工单位中标，其他单位只是陪衬：或者是投标人之间进行串标，相互约定提高或压低投标报价，而获取中标资格。有的权利主体在其中扮演了不光彩的角色，这导致我国公共采购领域里存在大量采取串通投标、商业贿赂、“黑箱操作”等不正当竞争手段招投标的问题。

2、与工程相关的货物和服务的采购在适用法律方面往往处于两难境地，不论依据哪部法律，都将遭遇法律障碍。同是工程建设，由于存在工程中的货物和服务不同的采购对象。因而同一项，目也就存在多头管理，这一方面给主管机关提出了监管的难题，另一方面也给违法者大开了方便之门。

3、前后颁布的法律对于同一种性质的行为处罚标准不一，不利于有效遏制招投标中串通投标等损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的行为。例如：对同属于不正当竞争行为。按《中华人民共和国反不正当竞争法》的规定，县级以上人民政府工商行政管理部门可以根据情节处以一万元以上二十万元以下的罚款；按《中华人民共和国招标投标法》的规定，可处以中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款。两者处罚的标准相差较大，有违法律的公平、公正原则。如前述案例中，串通投标取得中标权的甲公司，如果按中标金额87.5万元处罚千分之五的罚款，罚款金额只为4,375元，在串通投标取得中标权的巨大利益面前，无法对违法行为起到应有的警示作用。

4、由于按行业主管确定招投标监督管理部门，管理部门较多，在我国招投标领域，许多部门了很多不同的规定，导致政策不一。政令不畅，招投标市场被分割，也造成行业、地方保护和多头管理、重复管理，缺乏统一的指导和协调。

二、科学地确定招投标监管主体

一个健康的招投标市场应该是按照“公开、公正、公平”和诚实信用的原则，建立的统一、开放、竞争、有序的市场。针对当前招投标过程中存在的问题，建立适合招投标市场的行政监督管理执法体制，要进行改革和完善是多方面的。包括完善法规、明确职责、健全机构、强化过程监督等，其中如何重建招投标行政监督管理执法主体是改革和完善的一个重要方面，只有建立起适合招投标市场的行政监督管理执法主体，才能更好地规范招投标市场秩序，从源头上遏制腐败，净化招投标市场，促进招投标市场秩序逐步走向规范化、法治化的轨道。不断提高招投标工作的质量和水平。由于现行按行业确定招投标监管主体存在着种种弊端，因此，应该以违法行为的性质为标准来确定招投标监管主体。

招投标过程(包括招标、投标、开标、评标、中标)中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动都属于为达到中标目的而采取的不正当竞争手段。无论工程、货物和服务的招投标。无论哪一个部门或行业的招投标，其违法行为的性质是一样的，采取按违法行为的性质确定统一的招投标监督管理主体，就能避免按行业分散管理的弊端。

工商行政管理机关是政府主管市场监管的行政执法机关，监管市场交易行为，依法查处垄断、不正当竞争、商业欺诈和其他经济违法行为是其法定的职能，也是其责任所在。因此，对招投标中串通投标等不正当竞争行为的监管。应按《中华人民共和国反不正当竞争法》的规定。由县级以上人民政府工商行政管理部门统一管理招投标人和市场，以有效保护正当竞争，并依法查处招标活动中的不正当竞争行为。

按违法行为的性质确定工商行政管理部门作为招投标统一行政监管主体，除了可以克服按行业分散管理的缺陷外，还具有如下优势：

1、有利于提高执法的专业性和权威性。工商行政管理机关行使市场监管的职能。有一系列市场监管的方法和手段。具有一定的专业性和权威性。同时。工商行政管理机关实行省以下垂直领导，可以突破现有的行政管理体制的束缚，有利于建立新的招投标行政执法体制，改变同一政府部门既管审批又管监管的体制，从而将招投标行业的审批、审核与检查监督、实施处罚分开，将分行业管理的行政执法统一起来。

2、有利于执法统一。根据《中华人民共和国招标投标法》的规定，招投标人违法行为情节严重的，可以由工商行政管理机关吊销营业执照：按现行的管理体制，行业行政管理部门在行政处罚过程中调取的证据，如果违法行为情节严重，需工商行政管理机关吊销营业执照的，依然要由工商行政管理部门重新进行一次证据转换，费时费力，提高了执法成本。因此，由工商行政管理部门对招投标进行监督管理，对不正当竞争的违法行为进行查处，就不会导致同一违法行为由多个行政部门查处的局面，也有利于完善执法资源配置，强化执法队伍的专业化能力建设，

3、有利于提高执法效能。按行业分散管理招投标中不正当竞争行为，在执法中涉及多个行政管理部门，要做大量的执法协调工作，这种执法权力配置上的分散，不仅导致了推诿、扯皮现象时有发生。而且严重影响了执法的效能，采取按违法行为的性质确定统一的招投标监督管理主体，就能克服以上的弊端，提高执法效能。