浅析非诉行政执行案件中“植物人公司”之现状与对策

非诉行政执行案件是指公民、法人或者其他组织对行政机关作出的具体行政行为在法定期限内不提讼、又不履行或不完全履行，行政机关在规定的期限内申请人民法院强制执行的案件。随着我国依法治国进程的加快，各行政执法部门行政处罚力度的加大，申请人民法院强制执行的非诉行政执行案件也逐年增多。在非诉行政执行案件中，有一类被执行对象虽已经被吊销营业执照或自动停止经营活动，但未通过合法途径退出市场，长期未进行清算且财产状况不清的公司。这些公司在法律上是客观存在的，但已不存在实际经营活动，无人管理或财产已被转移。我们把这类公司称之为“植物人公司”。实践中，对“植物人公司”执行的效果普遍不好。如何保证对“植物人公司”执行到位，已成为法院和行政机关探索的重要课题。本文拟对非诉执行案件中“植物人公司”存在的原因、危害后果及如何保证对“植物人公司”执行到位作一分析与探索。

一、“植物人公司”存在的原因

现实中“人去楼空、财产不明”的公司并不少见。据浙江省新昌县工商局统计，新昌县每年因未参加年检被吊销营业执照的公司上百家，但几乎很少有公司进行清算并办理注销手续。而在县工商局向法院申请强制执行案件中，80％以上案件的被执行对象的财产已转移，执照即将或已经被吊销。这种现象在其他地方也同样存在，甚至更为严重。之所以形成这种现象，主要原因是公司股东和经营者恶意逃避公司债务或逃避缴纳罚没款。在非诉执行案件中，所涉公司此前往往被行政机关没收较大违法所得或处以较高罚款。公司股东或实际控制人为了逃避缴纳罚没款，在转移了公司财产后，就停止经营，也不参加年检，任由公司被吊销营业执照。由于工商行政管理机关目前除了对被吊销营业执照的公司法定代表人在任职资格上作一定限制外，对股东并无其他制约措施。而对公司债务，公司股东通常情况下只以出资额为限承担责任，其个人财产并不是法院执行财产范围。再加上随着市场准入门槛的降低，新设立公司或其他经济组织成本又极低。公司股东及经营者在权衡利弊后，往往会停止原公司的经营，转移资产，在异地另设公司或其他经济组织，不履行行政处罚决定。

二、“植物人公司”的危害

“植物人公司”对社会危害极大，主要体现在以下几个方面：

(一)破坏了社会诚实信用体系。信用是一切道德的基础和根本，是社会赖以生存和发展的基石。诚实守信，是市场经济的内在要求，也是现代文明的基石，它关系着国民经济的健康、持续发展和个体的生存发展。市场经济愈发达就愈要求诚实守信，没有信用。就没有有序的市场：没有信用，一切经济活动就难以健康发展。如今，在部分地区和部分领域，由于出现信用危机，商品交易行为甚至倒退到“一手交钱，一手交货”的状态。信用危机不仅恶化了社会风气，扰乱了正常的经济秩序，也制约了经济的长久发展。

(二)影响了人们对法律的信仰。法律只有得到民众的遵守与信奉。法律所包含的公正与良善的价值标准成为社会公众的价值选择，现代法治精神才能真正体现。历史表明，法律要从制度落实为民众的自觉行动，从外在的强制转化为民众内在的心理认同，从“他律”走向“自律”，都离不开法律信仰的确立和培育。因此法律信仰对于法治的实现关系重大。如果罚没款不能执行到位，违法行为人未真正受到法律的追究，那么“善有善报，恶有恶报”作为国人最淳朴的法律信仰就会受到摧毁，稳定的社会秩序自然也要受到影响。

(三)破坏了行政管理秩序。国家出台《行政处罚法》等行政法律的出发点是通过行政机关实施行政管理，维护公共利益和社会秩序。保护公民、法人或其他组织的合法权益。如果违法行为人不能真正受到法律追究，则既损害了司法机关和行政机关的威信，也破坏了行政管理秩序。

(四)造成了国有资产流失。罚没款是国家行政执法机关依据国家法律、法规及规章，对当事人的违法行为进行罚款、没收非法所得、没收非法财物所形成的收入。根据《行政处罚法》的规定，罚没款必须上缴国库。属于国有资产。罚没款没有到位，实际上直接导致了国有资产的流失。

三、治下“植物人公司”的对策

对“植物人公司”的治理，是一个系统工程。要从根本上消除“植物人公司”现象，必须在以下两个问题上达成共识并加以执行：

(一)确立行政机关债权人地位

当行政处罚决定书生效以后，行政机关与行政相对人之间不仅仅是管理与被管理的关系，也形成了债的关系。

1、债的定义

根据《民法通则》第84条规定，债指的是按照合阿的约定或者依照法律的规定，在当事人之间产生的特定的权利和义务关系。享有权利的人是债权人，负有义务的人是债务人。债权人有权要求债务人按照合同约定或者依照法律规定履行义务。

2、债的法律特征

债是当事人之间以权利义务为内容的法律关系，因而受国家法律保护，债具有以下的法律特征：

(1)债反映财产流转关系。债的关系是建立于债权人与债务人之间的利益关系，这种利益关系或者直接表现为财产性质或者最终与财产利益相关。债的关系所包含的债权、债务，最终都以货币来衡量。债的关系反映的是财产利益从一个主体转移给另一主体的财产流转关系，其目的是保护财产的动态安全。

(2)债的主体双方是特定的。债的主体不论是权利主体还是义务主体都是特定的，债权人只能向特定的债务人主张权利。而物权关系、知识产权关系以及继承权关系中只有权利主体是特定的，义务主体则为不特定的人。当然主体的特定化并不能排除在特殊情形下债的效力及于当事人之外的第三人(如债权人的代位权)。也不排除债主体的变更(如债权要更换和债务人替代)。

(3)债以债务人应为的特定行为为客体。债的客体是债的要素之一。为债权、债务指向的对象，是债务人应为的特定行为(作为或不作为)，统称为给付。

(4)债须通过债务人的特定行为才能实现其目的。债是当事人实现其特定利益的法律手段，债的目的是一方从另一方取得某种财产利益，而这一目的的实现，只能通过债务人的给付才能达到，没有债务人应为的特定行为就不能实现债权人的权利。

行政处罚决定书生效后，行政相对人根据《行政处罚法》等法律法规的规定，应按照行政处罚决定书的要求向行政机关缴纳罚没款。根据债的定义和法律特征，可以看出，行政机关与行政相对人之间的关系符合债的定义，也符合债的法律特征。

(二)公司股东及相关责任人应对公司债务负连带或补充责任，因而可以追加为被执行人

“揭开公司面纱制度”是《公司法》中保护债权人利益的重要制度。所谓“公司面纱”，即公司作为法人必须以其全部出资独立地对其法律行为和债务承担责任，公司的股东以其出资额为限对公司承担有限责任。公司与其股东具有相互独立的人格，当公司资产不足偿付其债务时，法律不能透过公司这层“面纱”要求股东承担责任。而“揭开公司面纱”则是指在某些情形下，为保护公司之债权人，为了实现公平正义的目的，法院可否定股东与公司分别独立之人格，令股东直接负责清偿公司债务。“揭开公司面纱制度”的法律依据是《公司法》第20条规定：公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务。严重损害公司债权人利益的。应当对公司债务承担连带责任。在现实生活中。有的股东滥用权利。采用转移公司财产、将公司财产与本人财产混同等手段，造成公司可以用于履行债务的财产大量减少，严重损害公司债权人的利益。这一制度的引入，为防范滥用公司制度，保证交易安全，保护公司债权人的利益，维护市场经济秩序，提供了必要的制度保障。在非诉执行的行政案件中，“植物人公司”实际上是股东和经营者为逃避缴纳罚没款，而转移财产造成的产物，符合“揭开公司面纱”的条件。