我国跨行政区环境管理协调机制建设的策略研究

摘要 目前我国跨行政区环境问题十分突出，而传统条块分割的管理模式在解决跨行政区环境问题时产生了许多矛盾。尽管我国部分地区已认识到跨行政区环境合作的重要性，也开展了一些有益的探索和实践，但建立跨行政区的环境管理协调机制研究显得不足。本文从机构、立法和手段三个方面总结了我国跨行政区环境管理协调机制的现状，指出了在管理体制、法律法规、制度和政策、支撑体系等方面存在的问题。通过借鉴国外的成功经验并且结合我国的实际情况，从体制、政策和支撑体系三个方面提出了我国跨行政区环境管理协调机制的建设策略。

关键词 跨行政区；环境管理；协调机制；跨界污染

中图分类号 X32 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2008)05-0133-06

伴随着经济的快速发展，我国的整体环境质量不断恶化，尤其是跨行政区的环境污染问题日益突出［1,2］。跨界污染不仅破坏生态环境，影响居民生活健康，甚至威胁到经济发展和社会稳定。我国传统的条块分割环境管理体制在解决跨界环境问题时产生了许多矛盾［3］，因此构建跨行政区的环境管理协调机制成为近年来环境保护、行政管理和环境法律领域研究的热点。目前国内研究较多的是从跨界水污染防治和流域管理体制、政策及手段等方面探讨流域尺度的跨界水环境管理问题［4～11］。此外，跨行政区环境管理的法律法规完善、环保制度的完善和创新、环境经济政策的引入、区域生态环境一体化建设［12～19］等问题也为理论界所关注。已有的研究对跨行政区的环境管理需要协调已经达成共识，但对协调机制具体如何构建研究的尚不够深入。而发达国家基本上已经建立了较为成熟的协调机制［20,21］，目前研究的重点转向协调机制的可持续性［22,23］和实施效果评价［24］以及产生跨界环境问题的社会经济机理和规律［25,26］等方面，这些已有的研究成果和实践对我国建设跨行政区环境管理协调机制具有重要的借鉴意义。

1 我国跨行政区环境管理协调机制现状

1.1 跨行政区环境管理机构

原国家环保总局是我国的环境行政主管部门，负责从国家层面对我国的环境管理工作进行统筹安排，协调不同地区和重要流域尺度上的环境合作。我国在七大流域设立了流域管理机构，负责流域层面的水资源利用和管理，具备了一定的跨行政区协调职能。此外，一些环境压力巨大的地区或省份之间也开展了相应的环境合作，此类合作多是由政府主导，在政府协商的基础上达成协议或共识，从而对各个行政区进行约束（见表1）。省级环境行政主管部门是省域范围内环境管理及其协调的主要机构，省辖各市之间的环境合作多需要在省级环境行政主管部门协调下展开。

1.2 跨行政区环境管理立法

国家环境保护相关法律中涉及跨行政区环境管理的部分都可以作为跨界协调的依据，如《环境保护法》第十五条规定：“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，做出决定。”对于重点地区或重要环境问题，国家也颁布了针对性的法规或规范性文件，如《淮河流域水污染防治暂行条例》、《酸雨控制区和二氧化硫污染控制区划分方案》、《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》等。地方性环境法规中也多有涉及跨行政区环境管理的内容［12］。此外，一些地区还专门就跨行政区环境管理问题进行了立法，如《广东省跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例

1.3 跨行政区环境管理手段

各种环境规划及其相关规划是目前我国跨行政区环境管理重要的协调手段，可以统筹各行政区之间的环境政策、产业布局、基础设施建设等，从整体上确保其环境管理工作能够互相衔接，如《全国生态保护“十一五”规划》、《重点流域水污染防治“十一五”规划》、《泛珠三角区域环境保护合作专项规划（2005-2010年）》等。此外，环境经济政策如区际排污权交易和生态补偿制度也是跨行政区环境管理的重要手段之一，但在我国尚不够成熟，仍处于理论探索和试点阶段。

2 我国跨行政区环境管理协调机制存在的问题

2.1 管理体制不合理

条块分割的环境管理模式导致了环境保护机构和职能的分散，给跨行政区环境管理带来诸多问题。首先，缺少必要的协调机构。除重点流域和个别地区建立了流域或区域尺度上的协调机构外，其它地区尚没有相应的协调机构。对于普遍存在的跨省、跨市环境问题，协调机构缺失问题更显突出。其次，行政区之间缺乏沟通和协作。分散的环境管理模式导致各行政区各自为政，彼此相互脱节，再加上信息流通不畅，很容易陷入“囚徒困境”［27］。第三，已有的跨行政区管理机构问题突出。流域管理机构存在着行政级别低、不具执法权、职能单一、权责不明等诸多问题［28,29］，严重影响了协调作用的发挥。已有的区域性环境合作组织在合作领域、合作深度以及合作的制度化等方面有待加强。

2.2 法律法规不健全

首先，我国目前尚没有一部完整的专门性跨行政区环境管理法律，相关的条款散见于不同的环境法律法规之中；其次，注重实体性立法，缺乏程序性立法，涉及到具体问题时往往因为没有可行的操作和实施程序导致目标无法实现；第三，已有的跨行政区环境管理立法级别低，除《淮河流域水污染防治暂行条例》外，其他立法大多是部门规章或规范性文件，缺乏应有的权威性；第四，区域性和地方性法规缺失，我国大多数流域和省份尚没有专门性的跨行政区环境管理立法，使得决策在权威性和科学性上得不到保证。

2.3 制度和政策不完善

首先，一些必要的环境管理制度尚未建立和完善。其包括以下几方面：一是环境资源产权制度有待建立，产权不清是导致跨界环境资源有人使用、无人管理的重要原因；二是信息公开和通报制度有待完善，我国因为信息无法沟通或沟通不及时造成的跨界污染事件时有发生［12］；三是解决纠纷的制度有待经常化，我国尚没有一套完整的解决纠纷的程序，许多跨界环境纠纷得不到及时解决，以致双方矛盾日积月累甚至爆发冲突，严重影响社会稳定；四是公众参与制度有待加强，这是我国环境管理中的薄弱环节［30］，同时也是实现生态环境可持续管理所必须解决的根本性问题。

其次，经济手段运用不足。我国的环境管理多以行政性手段为主，对经济手段的运用还不成熟。近些年来，我国开始实施排污收费制度，并且在长三角地区开展了排污权交易的试点工作，广东和香港还共同研究编制了《珠三角火力发电厂排污交易试验计划》；北京和河北在生态补偿方面的合作也取得了实质性进展。但总体来说，我国环境管理中对于经济手段的运用仍处于起步阶段，距推广实施还有很长一段距离，已经实施的环境经济政策也带有浓厚的行政色彩。

第三，跨界污染约束政策缺失。主要表现在两个方面：一是缺乏有效的行政约束，二是缺乏有效的社会约束，即公众参与。集中表现为个别领导为了减少污染对本地的影响，故意将一些重污染企业布置在沿河边界地区，下游居民虽然苦不堪言，但对这种行为却无力制止。这样牺牲下游环境发展本地经济，虽然在区域整体看来得不偿失，但对上游行政区来说是利大于弊的，这些领导也往往因为经济的迅速发展显得政绩突出。这种由于缺乏约束政策导致的跨界污染必然会引起相邻行政区之间的矛盾，极易引发环境纠纷。

第四，协调手段有待强化。环境及其相关规划对各行政区环境管理工作的协调作用是至关重要的，但现实存在的问题是各种上层规划的落实情况不够理想。规划的落实需要相关各行政区通力合作，任何一方不按计划落实都会使整个规划的实施效果大打折扣；而现行的政策对这种情况又不能采取相应的惩罚措施，以致其他行政区实施规划的积极性受到挫折，不能达到规划预期的目标。

2.4 支撑体系不成熟

跨行政区环境管理涉及范围广，利益主体多，要想顺利实施必须得有配套的政策和措施。跨行政区环境管理支撑体系指有助于管理行为得到有效实施并取得预期效果的相关法规、政策、技术、设施、资金等基础条件。

我国目前尚未建立必要的支撑体系，这一方面导致一些环境政策没有实施条件，另一方面导致已有跨行政区管理机构和政策协调效果不明显。例如，在美国非常成功的排污权交易制度在我国却无法推广，究其原因，一是缺乏相应的技术支持，使得排污总量的制定和排污权的初始分配缺乏相应的科学依据；二是市场体系不够完善，使排污权的流通和交易受到限制。

3 我国跨行政区环境管理协调机制建设的策略

鉴于跨行政区环境问题的特殊性和复杂性，建设跨行政区环境管理协调机制应以政府为主导，加强各行政区政府间的合作，并以此促进企业、公众以及社会团体间的交流。有必要将环境合作纳入区域合作框架，使得区域环境、经济、产业、交通等各个领域的合作能够相互衔接，健康发展。此外，由于我国幅员辽阔，各区域社会经济和自然条件差异巨大，因此跨行政区环境管理协调机制的形式不应是一成不变的，应根据实际需要采取最经济有效的形式，如设立环保总局派出机构、共建联席会议、具体问题临时协商机制等。具体说来，建设我国跨行政区环境管理协调机制应从以下几个方面着手。

3.1 完善跨行政区环境管理体制

跨行政区环境管理机构的形式及职责应以满足实际需要为目标，不同层次、不同类型、不同地区的协调机构应根据实际情况确定。国外在这方面有不少成功的案例可以借鉴，如美国的田纳西流域管理局是在区域开发背景下建立的兼具政府和企业双重性质的综合管理机构，其职责范围涵盖以水为中心的水资源利用、水环境管理、土地和能源开发等各个方面［31］；而在莱茵河这样的跨越国界的流域，协调机构往往较为松散，其职责主要是制定政策和目标，不对各方直接管理［20］。我国环境管理实行的是国家―省―市的分级管理模式，因此应在各个层面上根据需要对跨行政区环境管理体制进行完善。

首先，建立国家层面的跨行政区环境管理协调机构。可在环境部下增设跨界协调司，专门负责跨行政区环境管理相关工作，如处理重大跨界环境纠纷、组织编制和监督实施国家重点流域及重点区域跨界污染防治规划、组织拟订跨行政区环境管理法规和规章、指导和管理国家重点流域及重点区域环境管理机构等。

其次，完善已有流域和区域协调机构。明确流域管理机构的法律地位、职责和职权［32］，并从水利部脱离，列入国家行政系列［28］，提高其行政级别；理顺流域管理机构和流域内各行政区之间的关系［33］，赋予流域管理机构水环境管理的职能；完善现有的区域性合作组织，尽快在长三角和京津冀地区建立常设协调机构。

第三，建立省际环境管理协调机构。跨界环境问题相关各省应共同建立环境管理协调机构，并将其纳入到区域合作框架中。建立省际联席会议――环境专责小组――环境问题专题小组的多层次合作体系，并在环境专责小组下设立具有不同职能的若干专职机构。各机构的职能如表2所示。

第四，强化省级环境保护行政主管部门的协调职能。在省环保局下增设专门的跨界协调部门，负责各市的环境管理协调工作。对于跨界环境问题突出的省，可以建立市界环境交接标准，作为协调环境管理的依据。

3.2 完善跨行政区环境管理政策

首先要制订和完善环境管理经济政策。发达国家的经验证明，在环境管理中引入经济手段可以有效改善环境治理效果，降低管理成本［34］，提高环境合作的公平性和可持续性。美国和西欧等发达国家非常重视经济与环境相互作用机理的研究［25,26］，主张通过市场机制控制污染，并进行了大量的理论与实践探索，形成了一套较为成熟的环境管理经济政策体系［35,36］，如美国的“泡泡政策”、排污权交易等。在我国目前的市场环境和经济条件下，完善跨行政区环境管理政策首要应改革我国的环境产权制度［14］，明确环境资源的使用权和收益权归属，实行环境资源的有偿使用制度，避免发生“公共地悲剧”［37］；还应加强对区际排污权交易和生态补偿制度的研究与实践［15,16］，推动不同发展水平地区的环境合作，实现区域协调发展。

其次要深化现行政绩考核制度的改革。当前我国对于将环境状况纳入领导政绩考核体系已经达成共识，但对于跨界环境问题尚没有足够的认识。将跨行政区的环境问题纳入政绩考核体系，可以对地方领导形成有效的行政约束，避免污染转嫁和以邻为壑现象的发生。

第三，建立省际环境交接标准。在总量控制前提下，以省级行政区为单元进行环境容量指标分配，据此确定省际交界地区的环境质量标准，作为跨行政区环境管理的重要依据。对未达到交接标准的地区应采取一定的惩罚措施促使其加大环境管理的力度。

最后，完善我国环境管理的公众参与制度。发达国家非常重视环境保护中的公众参与［38］，通过立法保障公民、社会团体以及企业参与环境管理的权利，并且提倡从政策制定、实施到评价的全过程参与。完善我国跨行政区环境管理中的公众参与，就是要通过立法或制度安排来保障遭受损失一方群众的环境知情权、发言权、监督权、环境诉讼和获得赔偿的权利。

3.3 完善跨行政区环境管理支撑体系

支撑体系虽然不是直接的管理措施，但事关协调机制的成败，是各项协调政策和措施顺利实施的基础性因素。发达国家环境管理取得成功的经验就是重视协调机制运行环境和配套措施的建设，如田纳西流域管理局设立之初就制定了《田纳西流域管理局法》，为日后机构运行提供保障［31］。完善我国跨行政区环境管理支撑体系至少应从法律、市场、产业、科技、资金、基础设施等六个方面来努力。各支撑体系的主要内容如表3所示：

加强环境立法，加大执法力度，详细规定违法应承担的法律责任市场支撑体系为环境经济政策的实施创造成熟的市场环境产业支撑体系调整产业结构，合理布局，减少结构性污染科技支撑体系加强污染治理和清洁生产技术的研究

深化环境管理、循环经济等理论的探讨资金支撑体系资金的筹措和使用，以解决各行政区的成本分担问题基础设施支撑体系统筹安排区域污染物处理设施

改进生产设备，从源头减少污染物排放

4 结 语

跨行政区环境问题日益突出，严重影响了环境整体质量，构建跨行政区的环境管理协调机制具有重要的现实意义。国外尤其是发达国家已经形成了较为成熟的跨行政区环境管理体系，一些案例的成功经验对我国有重要的借鉴意义。我国部分地区已经认识到跨行政区环境合作的重要性，主动展开了一系列有益的探索和实践，取得了初步的成果，同时也存在着一定问题。本文在分析国内跨行政区环境管理协调机制现状和存在问题的基础上，提出应从体制、政策和支撑体系三个方面构建我国的跨行政区环境管理协调机制，以期对解决我国当前严重的跨行政区环境问题提供参考。

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